徐世昌就任总统后，即授命钱能训组阁。1918年12月1日，中国政府应协约国之邀，派出代表团参加巴黎和会。
当时海上交通困难，欧亚航线班轮稀少，代表团必须先出山海关，经东北、朝鲜到日本，然后再从日本登轮去巴黎。可是在离开日本登轮时，代表团团长、外交部长陆徵祥却发现丢了一个公文箱，里面装的是中国关于东北、山东、蒙古、西藏等问题的绝密外交文件。
陆徵祥是中国第一代职业外交家，但是也有人认为他不是一个合格的外交人才，只不过是“大礼官的材料”。现在这种评价似乎又得到了进一步确证，加上陆徵祥又是“中日民四条约”的签字者，引得国内舆论对其更加不满。
陆徵祥出国后，外交次长陈箓代行部务。陈箓资历甚浅，社会声望不高，被认为也不足以应付局势。于是在梁启超等人的建议下，徐世昌便在总统府另外设置了一个外交委员会，用以制定和会的相应政策。
中国代表团到巴黎不久就遭遇了困境——日本代表依据“一战”初期与英、俄、法、意达成的谅解，向和会递交提案，要求由日本继承德国在山东的权益。日本代表同时声明，如不照此案解决，日本将拒绝签和约。
火烧赵家楼
日本人一撒娇，主导和会的大国立即做出让步。1919年4月30日，美英法三巨头拟定《凡尔赛条约》三条款，决定将德国在山东所夺取的权利全部让与日本。
中国对于恢复山东主权的要求理所当然遭到了拒绝。在这种情况下，陆徵祥也考虑过不签和约，将来与德国直接进行交涉，可是他又对此没有把握，于是便致电北京征求意见。
外交委员会召开紧急会议进行商讨，商讨的结果是不签约。随后外交委员会委员长汪大燮、事务长林长民前往总统府，将拒签电稿呈交徐世昌。徐世昌看完表示同意，遂令国务院将电稿拍发给代表团。
可是国务院的意见却与外交委员会相左，第二天就密电代表团签约。国务院电报处正好有一个林长民的同乡，他发现后便偷偷地跑去把这一情况告诉了林长民。
汪大燮、林长民闻讯大怒。汪大燮命令即刻结束会务，并亲自写下辞呈送交徐世昌。林长民则密电正在法国的梁启超，请他通知巴黎的中国留学生，组织起来对签约进行反对。
做完这些后，汪大燮仍觉得声势不够，尤其是作为总统的徐世昌面对他的辞呈未再做任何表态，说明其意见已与国务院一致。
正在感到焦虑，有人对他说：“北大学生本要游行，何不去告诉蔡先生？”
蔡先生指的是北大校长蔡元培。他已经获悉了巴黎和会拒绝中国要求的消息，为此召集学生代表，指出这是国家存亡的关键时刻，号召奋起救国。学生代表们于是决定举行游行示威运动，日期定于5月7日的“国耻纪念日”——正是在四年前的这一天，日本政府向中国发出了关于“二十一条”的最后通牒。
汪大燮听后，即坐马车前往蔡宅，将政府主张签约的事告诉了他。蔡元培于当晚在自己家中召集学生代表开会，会议决定将游行日期提早三天进行。
5月4日下午，北京大学联合北京各高等学校学生，云集于天安门附近举行示威游行，近代史上有名的五四运动开始了。
在钱能训内阁中，大部分阁员为段内阁的旧人，其中的交通总长曹汝霖、币制局总裁陆宗舆、驻日公使章宗祥，都曾是对日借款的经手人，游行学生同时要求对这三人进行惩办。
撇开曹、章不谈，段祺瑞对陆宗舆的印象其实并不好。他有一次曾说陆不是一个好人，别人问为什么，他的回答倒也颇有趣味：一打牌，就能测出来了。
陆宗舆是段公馆牌桌上的常客。打麻将的时候，别人都把票子放在桌上，他却把钱放在自己衣袋里，等到输了，才慢吞吞地一个子儿一个子儿摸出来。段祺瑞以牌品论人品，觉得陆宗舆很不男人。
等到陆宗舆遭到声讨，有人就问段祺瑞：“陆既是坏人，老总（指段祺瑞）过去为什么要重用他呢？”段祺瑞的回答颇有些耐人寻味：“项城（袁世凯）重用他，我未曾重用他。”
对段祺瑞而言，向日本借款是利用日本人，反正以后也没打算偿还，而帮他办理这桩事的政府要员，其作用也仅限于此，所以算不上是重用。
某种程度上，曹汝霖、陆宗舆、章宗祥只是做了段祺瑞其实并不想做，但又不得不做的一件事。现在段祺瑞下了台，他们还在台上，也就活该要倒霉了。
五四运动爆发时，传说曹、陆、章三人正在曹家开会，学生们便直接冲向了曹汝霖的住宅赵家楼。
曹汝霖和寄住在他家的章宗祥见学生来势汹汹，急忙四处躲藏。学生破门而入后，没找到人，刚好看到有一箱火油，便纵火焚烧赵家楼。章宗祥见屋内火起，急忙从藏身处逃出，不料与学生撞个正着。学生以为他是曹汝霖，立即一拥而上，饱以老拳。章宗祥顿时被打得遍体鳞伤，不省人事。
据说当时赵家楼内有几十个武装警察，但看到学生冲进来后根本不敢阻止。直到学生纵火，军警赶来灭火，才逮捕了36名来不及逃散的学生。
这就是五四运动的开篇“火烧赵家楼”。在此之前，蔡元培曾让学生代表转告学生，要求游行过程中严守秩序。“火烧赵家楼”之后，他一面递交辞呈，一面与其他大学的校长一起前往警察总监处具保，要求释放被捕学生。
由于释放要求未能得到满足，国民外交协会决定在5月7日到中央公园召开国民大会。国民外交协会与外交委员会同时成立，当时为的就是与外交委员会相互呼应。该协会共有会员百余人，其中有不少各大学的学生和西南代表。
5月7日晨，外交协会秘书梁秋水从中央公园门口路过时，发现园门已经关闭，门外有十余个武装警察，架着机枪。显然，政府已经掌握开会的消息并预先做了防备。
梁秋水到会所后，又有三十余个武装警察进来，把院子都占满了。问他们所为何来，对方称奉卫戍司令部警察总厅命令，禁止协会在公园开会，若不遵命就逮捕会员，封闭会所。
梁秋水马上问他们：“司令部和警察厅是日本机关，还是中国机关？”
警察们老实作答：“是中国机关。”
又问：“诸位薪饷是日本的钱，还是中国的钱？”
答：“是中国的钱。”
再问：“诸位知道我们今天为什么要去公园开会？”
“不知道。”
来者不怕，怕者不来
原来你们还不知道！梁秋水就告诉他们协议开会是为了反对签订和约。他接着侃侃而谈：“不料当局反来禁止我们开会，这明明是帮助日本压迫我们……诸位都是中国人，如果都是好汉，请快快与我们同去开会。”
警察们都没话说了。梁秋水遂请他们进屋休息，抽烟喝茶。
坐了一会儿，为首的头目突然想到上峰那里难以交差，便赶紧对梁秋水说：“我告诉你真话，会员可不逮捕，会所可不封闭，但公园万不可去，如去一定死人如麻。”
梁秋水毫不退让：“俗话说得好，来者不怕，怕者不来。”这时会员已来了一百多人，他指着这些会员说：“自来送死的越来越多了。”
警察头目口中的“死人如麻”不过吓唬吓唬人，哪里敢真的开枪。见相持许久，协会的人仍难以搞定，他只得央求梁秋水帮他想个办法，好让他对上面有所交代。
梁秋水沉吟了一下说：“如果我们今天不去公园开会，那今天必须先把被捕的学生释放。”警察头目听了便向上司打电话，反反复复打了几次后，他终于告诉梁秋水：“长官同意梁先生的办法。”
既然问题已经解决，警察也就散掉了。外交协会的会员们随即整队向天安门进发——说好不在公园开会，也没说不到街上游行。
在新华门前，会员们与刚刚被释放的学生相遇。大家合兵一处，沿路一边高呼“反对巴黎和约”，一边散发传单，至下午四五点钟方散。
五四运动不仅没有就此停步，而且呈现出愈演愈烈的势头。除北京学生继续上街游行示威外，上海、南京等地还实施了大规模的罢工、罢市和抵制日货行动。
1919年6月3日，北京政府被迫罢免曹汝霖、陆宗舆、章宗祥。一周后，徐世昌向国会提出辞呈，虽然未获批准，但其不堪重压之态已显露无遗。
尽管如此，府院双方仍认定签约为正确选择。徐世昌在递交辞呈的同时，就通电各省主张签约。6月23日，国务院也再次给代表团发电，指示可以签约。
6月28日是和会规定要签约的日子。当天，巴黎中国留学生包围了代表团寓所。
就算是留学生们不包围寓所，代表团也未必敢签约。五四运动的消息早已传到巴黎，各处要求拒签的电文更是如雪花般一封接一封。其中外交协会连去三电，第三电的全文赫然为：“公果敢签者，请公不必生还！”外交协会的电文尚不算最凶最猛，后面喊打喊杀的还有的是。
代表团中除团长陆徵祥有“好好先生”之称外，其他如顾维钧等，都堪称人精中的人精，他们即便专为个人着想，又岂肯背负签约责任，来蹈曹汝霖、陆宗舆、章宗祥之覆辙？
好了，反正现在寓所已被学生包围，想去凡尔赛宫签约也不可能了。大家于是索性哪儿都不去，只向巴黎各报社发去一个正式声明，历述前后原因经过。声明最后说：“中国代表团为正义，为国家，只有不签约，以待世界舆论之裁判。”
五四运动的汹涌浪潮非但挡住了和会签约，还震垮了内阁。总理钱能训早在5月就一再向徐世昌请辞，但因为国际国内都处于多事之秋，更换内阁不易，所以一直拖到6月，徐世昌才接受其辞呈，派龚心湛暂代。
就在这时，北京政府突然接到中央驻库伦都护使陈毅的报告，说外蒙古已有回归中国之意。
直到清末，外蒙古仍在中国的疆域范围之内，其北端与俄国贝加尔省相接壤，共立有中俄国界标牌九十六处。辛亥革命后不久，外蒙古活佛哲布尊丹巴受沙俄政府的唆使，才宣布外蒙古独立，其后便一切听命于沙俄。
民国建立后，北京政府坚决不承认外蒙古独立。为了解决这一分歧，中国、俄国、外蒙古三方进行了多轮曲折复杂的谈判，最终签订“中俄蒙协约”。根据协约，外蒙古承认中国的宗主权，俄国承认外蒙为中国领土的一部分，但协约又规定外蒙古对内拥有充分的自主权。这就意味着外蒙古仍未脱离俄国的势力范围，中俄两国在外蒙古也都分别驻扎着军队。
从那时候起，中国政府一直在为外蒙古撤治准备条件。袁世凯为了显示国家威信和实力，还特地从国内挑选人高马大的骑兵作为驻军。这些驻军全部配发黄呢军服和新式武器，军纪也很好，颇受驻地百姓的欢迎。
最大的障碍仍是俄国，然而十月革命的爆发却自动为中国消除了这一障碍——原驻外蒙古的沙俄军队陆续撤回国内，闹革命的苏维埃政权又因忙于内战而无力兼顾外蒙古。
随着俄国在外蒙古的统治暂时陷入真空，一部分外蒙古王公担心日本乘虚而入，便联系陈毅，表示愿意撤治（撤销自治），重新回归中国。
一段佳话
徐树铮时任西北边防筹备处处长，得知外蒙古的情况后，立即提出“西北筹边大纲”十条，要求派兵充实边防，并建议由大总统特任“西北筹边使”一名，以节制西北边境部队，兼兴办垦务，开发西北。
徐世昌对徐树铮的想法很感兴趣。他对徐树铮说，外蒙古问题复杂，如果处理不善，势必影响国家主权，甚至引起外交干涉，所以非有雄才大略的人物，不足以胜任此艰巨任务。言下之意，徐树铮本人就是解决外蒙古问题的不二人选。
徐世昌说到做到，随后就向国会提出了“西北筹边使”官制案。按照官制案，西北筹边使拥有非常大的权限，可以负责热河、察哈尔、绥远、甘肃、新疆、内外蒙古等地的边防。
当时各省地盘都已被捷足先登者染足，西北地大物博，大有可为，而且外界又都知道了老徐有意让小徐担任西北筹边使的消息，因此官制案一经提出，便招致了各派疑忌。首先跳出来反对的是直系，该系议员指责政府在因人设官，摆明就是让徐树铮控制西北。他们还对已与徐树铮闹翻的张作霖进行挑拨，说徐树铮经营西北是在为吞并东北打基础。张作霖愤怒之下，授意东三省六十余名议员投票反对。
虽然国会内的反对声浪很高，但安福系毕竟占有绝对优势，所以官制案仍勉强得以通过。
官制案一过，徐世昌即特派徐树铮为西北筹边使，之后又任命他为西北边防军总司令，准其招募军队。
昨天小徐不遗余力地拥护老徐当元首，今天老徐不避嫌疑地将小徐扶上马，怎么看都像是一段佳话。可是世上的佳话，真正经得起推敲的向来不多，这段忘年交的故事也是如此。
徐树铮诚然是徐世昌上台的最大推手，但当徐世昌做了总统之后，最感到担心和忧虑的人物，也恰恰是这个他曾经倍加欣赏的“小文友”。
原因自然还是徐树铮那顺我者昌、逆我者亡式的“真小人”性格。他为了给徐世昌竞选创造条件，曾经向曹锟许了一个副总统的空头支票。可是等到徐世昌正式当选总统，他又生怕选出曹锟会造成第二个冯国璋，从而在北洋系内部与段祺瑞捣乱。
为了避免这一情况的发生，徐树铮暗中操纵“安福国会”，以到会议员不足法定人数的方式，致使副总统选举流产，曹锟也因此空欢喜一场。
接着，徐树铮又把矛头对准了原国务总理钱能训。钱能训是冯国璋的旧人，与西南方面有联系，热衷于南北和议。徐树铮对他甚为不满，经常策动“安福国会”和各省督军与之为难。
由于擅长呼风唤雨，徐树铮还得了一个绰号“小扇子”。可想而知，有一个能量如此之大的“刺儿头”长在身边，徐世昌的心情会如何。事实上，他晚上连觉都睡不踏实，巴不得赶紧找个理由把对方调出京城，外蒙古问题正好为他提供了这一机会。
不管徐世昌到底打着怎样的肚皮官司，反正徐树铮已经大权在握。面对眼前“建功边疆”的蓝图，他兴奋不已，跃跃欲试。
由徐树铮任总司令的西北边防军其前身为“参战军”，也就是准备用于“一战”的军队。它和远赴西伯利亚的中国支队一样，最初的经费都来自“西原借款”中的“参战借款”。“参战借款”一共两千万元，这里要用，那里也要用，并不怎么够开销。
还在中国支队派出之前，交通部次长叶恭绰有一次去见段祺瑞，对他说：“现在既然已经参战，无论多少总得派点军队参加。不知已做了怎样的计划？”段祺瑞回答：“他们（指徐树铮等幕僚）的意思想出一万兵。”
叶恭绰马上又问道：“出一万兵，准备了多少钱呢？”
段祺瑞提到有“参战借款”。叶恭绰不以为然：“从中国到欧洲，要走许多的路程，花许多的时间，什么时候能够回来也不知道。两千元供应一个兵恐怕不够吧？”
什么叫作“两千元供应一个兵”？叶恭绰当着段祺瑞的面算了一笔账：两千万元的“参战借款”，出一万兵，每个兵身上只能摊到两千元。
段祺瑞听了再也作声不得。
独树一帜
段祺瑞尚在头疼钱的问题，“一战”就结束了，参战督办和刚刚成立的“参战军”也相应改为边防督办、边防军。边防军和西北边防军其实并不是一个概念，边防军其实已突破“参战军”的范畴，除西北边防军外，它还包括陆军第九师等其他段氏嫡系部队。西北边防军则是单纯由“参战军”扩展出来的部队，由徐树铮直接指挥，其费用也主要靠徐树铮个人从皖督倪嗣冲、陕督陈树藩等人那里“化缘”。
西北边防军在习惯上又被称为西北军。这是民国时期最早以西北军冠名的军队，共辖三师四旅，其中第一、第二混成旅就是徐树铮任奉军副司令时，归属于参战督办处的那两支奉军旅，算是从张作霖手里挖过来的。第三、第四混成旅系按徐世昌的命令招募，这两个旅的招募区被指定为皖南，由于招募期间得到了倪嗣冲的竭力协助，所以用很短的时间便募得满额。
西北军为清一色的日式装备，步枪、机枪是“三八式”，山炮是“大正六年式”，其他如交通通信等设备也都来自日本。就当时的情况而言，这些装备在全国各军队中都处于拔尖地位。
除了一流的装备，西北军还拥有一流的军官素质——各旅军官以正规军校出身者居多，单纯行伍出身的军官为数较少。
在旧的北洋系四分五裂之后，能够完全听从段祺瑞调遣的北洋精锐部队已经不多了，这使得他和徐树铮吃尽了苦头，行事也多受掣肘。西北军类似于当年袁世凯的模范团，是自直、皖对立以来，段、徐所创建和直接指挥的第一支嫡系武装，而且底子又是如此之好，所以二人都对它格外重视。
按照段祺瑞的吩咐，徐树铮以洛阳为据点，对西北军展开了极具自身特色的军事训练。
正志中学（后曾改名为成达中学）是首都师范大学附属中学的前身。这所具有百年历史文化积淀的名校，乃徐树铮一手创建，建校款项就是当年经袁世凯特批，他从美国军火商那里拿到的佣金。学校建成后，徐树铮担任了首任校长，并亲自制订教学计划，遴选教员，林纾等文化名家都曾被他请为教员。在此期间，徐树铮还有过将正志中学改成大学的计划。北洋系军人中虽不乏尊师重教者，但能做到像他这样认真的，却极其罕有。
更令人称奇的是，徐树铮的办学模式也与众不同。当时的普通中学一般都不设军事操，在课程设置上，古文也已被放到相对次要的位置。徐树铮则主张“中学为体，西学为用”，正志中学的学生必须练军事操、读古文，缺一不可。他还常向学生讲话，号召学生学好本领，将来好征服日本，一雪自甲午以来的国耻。
军队同样被徐树铮灌注了这样的个人理想。他希望自己的部下“上马能击贼，下马作露布”，既会拿枪杆，又会拿笔杆。为此，他规定西北军的所有军官都必须读《孙子兵法》《管子》《孟子》《战国策》等古书，且每两周或一个月必须写作文一篇。作文题目由徐树铮拟定，不限体裁，不限字数，文言白话均可，篇幅亦可长可短。写好之后，徐树铮不假人手，亲自批改。文章写得好的，还能得到纸、笔、墨盒等奖励。
与军官不同，士兵的文化程度一般较低，刚刚招募进来的甚至大多不识字。徐树铮对士兵的“扫盲教育”抓得很紧，经过“扫盲”，一年之内，士兵中能读白话报及写家书的，不在少数。
民初军队的士兵训练，均注重操场上老一套的制式训练，拔慢步往往被看得非常重要。徐树铮对这些形式化的东西不太在意，他在意的是野外演习和实弹射击，对官兵的体力训练，如器械体操、刺枪、劈剑、负重跑步和负重超越障碍物等，尤要求严格。
在军队的公文格式直至军纪方面，徐树铮也做了一些革新。他发现有些公文格式非常烦琐，有时公文的正文才两三句话，废话却有一大堆，不仅费事无用，而且容易将办公文的人和看公文的人都弄糊涂。徐树铮通令予以废除，之后公文就变得简便清楚多了。
对士兵的体罚，曾盛行于民初各军队。当时军队里还特制了一种责打士兵的专用军棍，名之为“黑红棍”。徐树铮下令废除“黑红棍”，并严禁体罚和打骂士兵。士兵犯错需要处罚，一律只关禁闭。
这些改革现在看来似乎微不足道，但就当时的情况而言，却极具轰动效应，尤其不体罚士兵这一条，一般军队是难以做到的。
骑虎难下
人尚未去西北，就已经弄得这么风生水起，免不了遭到反对派的忌恨和各方面的猜疑。民国是个相对开放的时代，英杰们大多脱不开风流二字。徐树铮平生以“醒握天下权，醉卧美人膝”自命，在政治舞台上叱咤风云的同时，也从未忘情于声色。他是京城八大胡同的常客，曾经娶过一个妓女，且对之十分宠爱。当了西北筹边使后，又同时娶了两个妓女，只是这两个妓女都不像前一个那么得宠。于是乎，八大胡同就纷纷传说：“徐树铮娶这两个人，不为自己，是为了蒙古王子，他想唱一出昭君和番呢！”
就在徐树铮厉兵秣马、积极准备之际，外蒙古的撤治问题也有了新的进展。经过多次谈判，1919年8月4日，王公们在库伦召开大会，与陈毅商定了撤治的两条原则，即“恢复前清旧制”以及由王公总揽政权。
陈毅随后将交涉情形电告北京政府。龚心湛内阁讨论后，对达成的两条原则无意见，但提出应该走一下程序，也就是先让外蒙古王公以全体人员的名义呈请恢复前清旧制，然后再由政府与之具体磋商条件。
接到北京的训令，陈毅却没有照办，只是敷衍说，外蒙古希望先以非正式协商的方式谈妥各项条件，否则便不能安心撤治。
外蒙古高层由王公和喇嘛共同构成，但在撤治过程中，陈毅一直是与王公打交道，从未与喇嘛直接接触。自库伦大会起，撤治的商谈过程以及达成的条款均系秘密进行，俄国及喇嘛都毫不知情。
对于喇嘛，陈毅的想法比较一厢情愿，他是希望让王公去说服喇嘛，再通过喇嘛去说服活佛。王公们答应去对喇嘛进行说服，对于说服的结果，他们提供给陈毅的信息也非常乐观。陈毅信以为真，他给北京政府发去电报：“至于喇嘛方面，王公既愿，彼必无词。且活佛亦久向中央，殊无可虑。”
9月26日，他再电北京：“喇嘛方面，经王公竭力疏通，亦全体通过，册封一事……复经回禀活佛，亦奉允许。”
10月1日，陈毅派秘书黄成垿将与王公磋商好的条件草案送往北京，这就是“外蒙古善后条例”，共六十三条款，也可简称“六十三条”。此时陈毅认为已经大功告成，不愿让徐树铮介入，于是就在黄成垿由库伦动身时，嘱咐他避免见到徐树铮，以免让徐树铮知道此事后分去自己的功劳。
黄成垿到京时，徐树铮尚在北京。黄成垿按照陈毅所嘱，尽量避免与之见面。徐树铮是何等样人，平时眼观六路，耳听八方，黄成垿来京的消息又岂能躲过他的视线？但因为黄成垿没有主动来联系，暂时也就未予理会。
陈毅没有想到，王公们给他提供的有关疏通喇嘛成功的消息居然全是假消息。就在他派黄成垿进京的同一天，活佛哲布尊丹巴给徐世昌写了一封亲笔信，对“六十三条”表示明确反对。
陈毅在办理撤治过程中的一大错误，就是先与王公议定条件而非先请撤治，这使得他和王公在事发后骑虎难下，连回旋的余地都失去了。这时，他才想到徐树铮的作用和价值，于是便在黄成垿到京的六七天后，赶紧给徐树铮发去一封电报：“黄成垿有秘密要务赴京，到时祈面晤。”
陈毅既要徐树铮派兵来库伦助助声势，又不希望他本人涉入撤治事务，这导致黄成垿在见徐树铮时，始终吞吞吐吐，闪烁其词。徐树铮问他到底有什么“秘密要务”，他就掩饰说只是因为个人私事要请假去奉天，奉陈毅之命顺道来北京催队伍。
徐树铮一听，便知道其中一定另有玄机，当下也不点破，就笑着把黄成垿打发走了。
陈毅让黄成垿“催队伍”，至少说明事不宜迟，应立即动身。10月23日，徐树铮由北京启程，急赴库伦。
出发前一天，他去谒见徐世昌，谈到自己还没有见过撤治的条件草案。徐世昌马上让他去向国务院秘书厅调卷，这一调来的卷宗正是陈毅派黄成垿送来的“六十三条”，上面还有外交部所加的签注。在徐世昌的允许下，徐树铮得以携带此卷北行。
在决定自己入蒙的同时，徐树铮命令西北军第三混成旅由宣化徒步前往多伦，然后再在那里乘汽车前往库伦——自出任西北筹边使以来，他就未雨绸缪，购买了80辆大型卡车，作为日后运兵之用。与之相应，西北军里校、尉一级军官都有一个与其他军队不同的技能要求，即必须学会开汽车、火车以及掌握车辆调度等知识。
在那个时代，80辆大型卡车是个惊人的数字，让军官普遍学会开车也殊为少见，由此亦可见徐氏的远见卓识和非同凡响的气魄。
鲁班面前弄斧头
从多伦至库伦约有两千里路，途中多沙碛，尽管徐树铮事先已在路途上设立交通站、开凿水井，但仍时时会遇到缺乏饮水的困难。这样的话，就算以汽车输送，预计也得五到六天。为了保持军容的整肃，徐树铮又特别多加了一天，规定七日之内到达，他自己的座车则与先头部队一道前行。
10月29日，徐树铮一行到达叨林，此地距库伦尚有140里。他忽然下令停车，并通过电话，与驻库伦的日本武官松井中佐的办事处取得了联系。
徐树铮早在留学日本期间就会说一口流利的日语，与日本人对话用不着翻译。当松井本人亲自接电话时，徐树铮先报出了自己的姓名和使命，然后开门见山地说：“根据我派驻库伦的办事人员报称，贵国派驻库伦的武装部队多达两千余人，请问是否真有此事？”
日本在库伦的驻兵是100余人，徐树铮也已经侦察到了这一情报。他故意夸大其词，只是想诈一诈松井，让他自己承认日本有驻兵在库伦。
松井不知是计，果然急忙申辩道：“你这一情报是不确实的，我这里实在仅驻了120人的武装部队呀！”
徐树铮听罢哈哈大笑，“我并非准备与你们对垒作战，你们的驻军数目多少都与我无关！我所要问的是，你依据中日两国何项条约，公然在中国领土内的库伦驻军？”
松井这才明白徐树铮说话的用意所在，可要否认也来不及了，他支吾半天，才为自己找到理由：“这是我国政府因为库伦地方不靖，怕外交人员的生命得不到保障，才派来少数军队，以策万全，并无其他用意。”
松井“鲁班面前弄斧头”，真是越辩越乱，越乱漏洞越多。两国之间，即便派再少的军队到对方国去，也必须根据事实，征得对方国的同意才行。松井的回答牛头不对马嘴，已经明显越轨。
徐树铮见状也不再跟他客气，遂严正告知松井：“你们现在驻军库伦，既无条约依据，又未得到中国政府同意，显然是违法行为。”
他要求松井必须在三小时之内，将驻兵的武器送缴中方驻库伦的办事处，“倘若超过了时限，则我所率的部队进入库伦时，如双方发生冲突，其一切责任须由阁下负之。”
松井理屈词穷，喉咙里好像有十五个虫子在爬。他又生怕徐树铮真的带来了大批军队，到时无法应付，于是赶紧说：“阁下的要求未免太苛，而且也非我的权责所能答复，必须假以五天时限，等向政府请示后再做答复。”
徐树铮听出松井已有惧意，不过是想借此再拖延一点时间而已。他当即用斩钉截铁的语气说：“此事的根本错误，系出于日方，阁下是代表日本政府的负责人，当然有责任替政府认错，并且也有责任改正这种错误。现在就请你拿出‘负责’的勇气，做一肯定的答复吧！”
松井顿时被噎得脸上七青八黄，一句完整的话也说不出来，只是嘴巴对着话筒，一个劲地用干咳进行掩饰。
眼看已经把日本武官唬得腿肚子都转了筋，徐树铮也顺势给他留下一个台阶，说：“我们之间的谈话，就此告一段落。我现在就命令我的部队，将行程向后展延一个小时，希望你在这段时间里，和我的办事处长解决此一问题。我只凭我的办事处长一个电话决定行止。”
说完之后，不等松井回话，他就将话筒一挂，扬长而去。
不到半个小时，库伦办事处的电话来了：“日本武官松井已将驻库伦军队120人的武器，全部缴来。”徐树铮这才下令车队继续向库伦开进。
吓退日本人之后，接下来还得对蒙古人进行心理战。在挥军开入库伦之前，徐树铮做了特别的布置，他要求每一辆卡车限载二十名官兵，每名士兵都将所携武器尽量显露在外，以此给人造成器械鲜明、军容甚盛的印象。
卡车进入库伦市区后，又特意绕着几条繁华街巷徐徐前行，接着才开往库伦西郊的红城军营。
进入军营，士兵一律不下车，而是在军官的监视下，俯伏于车厢之内，加上车身以巨幅帆布覆盖，车外根本看不到车内有人。这些车子在营房内稍事停留，即开到离库伦不远的地方，重新混入新来的兵车行列之内，一同进入库伦市区。
如此来来往往，把库伦城的外蒙古人看得眼花缭乱，不知道西北军究竟来了多少人马。
奉若神明
红城军营乃袁世凯当政时下令修建的驻军区域。这座军营规模很大，能够容得下足足五个师。徐树铮只带来了一个旅，虽然西北军混成旅的编制名额比一般部队要多，但也只有八千多人，无法住满营房。徐树铮的设计是，每个连应入住容纳一个团的营房，即便营房内人不多，但营房门口必须布满哨兵，并严禁当地人接近营区。
外蒙古人不知真相，看到后以为每座营房都住满了人。这样粗略估计下来，进入库伦的西北军至少不下五万人，与进城时的气派完全对应。
此时日本驻兵的缴械事件已经传遍全城，令一般外蒙古人对徐树铮更是奉若神明。
外蒙古人其实并不好骗，徐树铮抵达库伦后，就发现他们的性格中有多疑的一面。这让徐树铮想到，如果今后在谈判交涉时使用翻译，不但会失去原意，还很容易导致误会。为此，他在到库伦的第三天就请来一名蒙古语翻译，向对方学习蒙古语。他还特地关照左右：“在我学习蒙古文之时，非有特别重要事故，概不会客。”
徐树铮在京时就对蒙古语有所留意，加上他天资极高，所以仅花了两周时间“恶补”，就已经能大致掌握蒙古语。后来与外蒙古高层的谈判交涉，他都是自己说蒙古语，而不用翻译。
除了学说蒙古语外，徐树铮还对外蒙古高层的情况做了详细了解。
外蒙古有自己独特的官僚政治体制，其高层分为两派，其中王公称为黑派，喇嘛称为格鲁派。在前清时，外蒙古实行政教分离，黑派王公治政，格鲁派喇嘛管教，各有所司。自宣布独立起，活佛哲布尊丹巴成为政教合一的领袖。哲布尊丹巴信赖喇嘛，于是在沙俄的支持下，格鲁派喇嘛便得以全面把持政权，黑派王公则受到了排斥。
概而言之，王公一派提出撤治，其真正目的并不是要归附中央，而是想趁着俄国内乱，无力兼顾外蒙古之机，摧毁喇嘛秉政的政治法律依据，以夺回他们手中失去的权力。
在掌握这些内幕后，徐树铮认为陈毅抛开喇嘛，只以王公为唯一交涉对象的做法是不对的。道理很简单，撤治是王公的一致意愿，没必要再做什么工作，现在的阻力全部来自喇嘛，他们为了维护既得权位，对王公所提出的撤治倡议必然抱有本能的敌意。
格鲁派喇嘛不可忽视，除了他们实际把持政权外，还在于宗教对于外蒙古的政治和世俗生活有着无可替代的影响力。在这里，即便是王公，若不借宗教之力，也“不能行其权”。
徐树铮得出结论，外蒙古撤治之关键不在王公，而在喇嘛。他明确表示：“活佛强制之力尚在，纵全数王公迫请，而活佛不应，终无如何。故喇嘛一流人物，未可过于抛荒。”
接着，徐树铮又发现，陈毅自鸣得意的“六十三条”也存在很大问题。
陈毅非常希望达成撤治，以建成不世之功，但他却不知道要巧妙地利用王公与喇嘛之间的矛盾，以达成政治上收回外蒙古主权的目的，而只是很呆板地和王公代表商讨办法，结果导致“六十三条”简直就是他在帮蒙古王公向北京政府“争取”自治，而不是“撤销”自治。
在前往库伦的路途中，徐树铮一路上对“六十三条”进行研究，已经弄清了其中的利弊所在。一到库伦，他就找陈毅商量此事，但陈毅把徐树铮招来库伦，不过是想借重一下西北军的声威，其实根本不想让徐树铮插手自己一手经营的撤治交涉。
自此以后，只要徐树铮一谈到与撤治有关的事，陈毅就刻意回避，其态度和黄成垿类似。另一方面，他又继续钻牛角尖，在哲布尊丹巴已经公开表明反对意见后，索性和王公们抛开喇嘛、活佛，单独实施撤治行动。10月底，王公具名递送了一件请求撤治的呈文，由陈毅电达北京。
在格鲁派喇嘛看来，王公们一意孤行地向北京递送撤治呈文，无异于在自治政府内部发动政变，他们岂能容忍。于是，格鲁派的态度变得比黑派还要强硬，双方剑拔弩张，气氛十分紧张。
与此同时，哲布尊丹巴又特派地位仅次于他的嘉亨尊活佛前往北京，送来他致徐世昌的第二封亲笔信，继续表态不承认“六十三条”。嘉亨尊莅京后，为了向北京政府施加压力，还“意欲请美使援助”。俄、法等国闻讯后，也闻风而动，分别就喇嘛入京一事向中方提出了问讯。
此时靳云鹏已继龚心湛组阁。意识到外蒙古局势不断恶化，徐树铮直接致电新任国务总理靳云鹏，一针见血地指出，“六十三条”有“七不可”，若完全依据该条例行事，即便撤治成功，外蒙古也将由王公总揽政权，中央无法行使完全主权，撤治云云不过是徒托空言而已。他同时要求待他召集筹边会议研究后，再决定下一步策略。
徐树铮不上书还好，这一上书，事情却变得更复杂了。
水火不容
靳云鹏、徐树铮同为段祺瑞的幕僚出身，也是段幕中被公认为最有才能，同时也最受段祺瑞赏识的两个人。靳云鹏虽然天资不如徐树铮，但做事特别勤奋卖力，加之出道较早，名位一直在徐树铮之上，所以被新闻界封为段幕四大金刚第一名（另三人依次为徐树铮、曲同丰、傅良佐）。
靳、徐之间一向都互不买账。在靳云鹏看来，自己从小兵做起，一步一个脚印，不像徐树铮原先一天兵都没当过，只是因为留洋回来就做了军官。同时，他在徐树铮之前就受到了段祺瑞的提携，因此理所当然地视徐为后生晚辈。
徐树铮则以能文能武自豪，认为靳云鹏出身行伍，虽然说不上是目不识丁，但也只不过粗通文字而已。他内心里看不起靳云鹏，也根本没有靳云鹏所期望的那种对“前辈”的敬畏感，平时有了分歧便照吵不误，不肯给对方留一丝情面。
段祺瑞固然对徐、靳都很赏识，但如果一定要他从中选一个最欣赏最亲近的，无疑仍是徐树铮。
与靳云鹏和段祺瑞的关系在师友之间不同，徐树铮是段祺瑞真正的嫡系门生。朋友虽近，总不如学生可靠。更重要的是，徐树铮只忠于段祺瑞，政治关系较简单，靳云鹏却关系复杂，他和冯国璋做过同学同事，和曹锟是把兄弟，和张作霖是儿女亲家，也就是说，几乎和所有的当朝权势人物都有瓜葛。因此，段祺瑞对靳云鹏就不可能做到完全信赖，在对待二人的态度中，也不免有偏徐而抑靳的趋向。
靳云鹏的功利心和虚荣心都很强。段祺瑞的这一态度毫无疑问对他造成了很大刺激，使其更加由妒生恨。
早在讨伐张勋期间，段祺瑞将幕僚人员做了一个分工，让靳云鹏在天津负责策划，徐树铮、曾毓隽到外省进行联络。徐树铮因为有事来津找段祺瑞商量，正好段祺瑞不在，徐树铮没进屋就离开了。
靳云鹏知道后，以为徐树铮是来找自己碴儿或到段祺瑞面前告自己状的，于是马上跑到办公室门外，对着徐树铮的背影怒目而视，并且用山东土话大骂道：“徐树铮你奶奶个腿儿，你鬼鬼祟祟地干什么？你来查谁呀！你管得着吗？婊子的儿，整天价不干人事，出坏主意，你是人做的吗？王八蛋！”
徐树铮不屑与之对骂，便假装没听见他那些不堪入耳的话，加快脚步离开了。
早在段祺瑞做国务总理时，徐、靳的矛盾就已由暗斗走向表面化，靳云鹏常常被气得请假不来办公。段祺瑞知道后，便授意吴光新、曲同丰等人进行调解，但二人关系并未得到根本改善。之后段祺瑞改变方法，转派靳云鹏代表他出外做联络工作，一方面利用靳云鹏各方面关系较广的优势，另一方面也希望借此减少靳、徐之间的摩擦。
可是这样一来，靳云鹏却认为段祺瑞是有意对他疏远，反而对徐树铮更加怀恨在心。
徐、靳虽然一开始就不和，但争斗还不算激烈，围绕着究竟该由谁来出任西北边防军总司令一职，双方才逐渐变得水火不容。
靳云鹏是督办处督练，徐树铮是督办处参谋长，按照这个职位设置，靳在徐之上，有统辖边防军的权力，他似乎更有理由出任西北边防军总司令。可是在段派嫡系军人这个圈子里，多数人都认为靳云鹏人品卑鄙，很看不起他，就是边防军的三个师长，也都跟他不对付，尤以第一师师长曲同丰为甚。
辛亥革命前，靳云鹏在昆明任第十九镇总参议。十九镇统制是钟麟同，靳云鹏与之不睦，曾陷害过钟麟同。当时曲同丰也在十九镇任协统，和钟麟同关系很深。因为这段过节儿，他每谈及靳云鹏便咬牙切齿。
靳云鹏是三个师长的直接领导人，后者距离段祺瑞还隔着一层。可是师长们的心目中都只有段祺瑞，并不把靳云鹏放在眼里，有些事情甚至还会直接去向段祺瑞请示。这样靳云鹏就被悬在中间，成了一块挂名的招牌。
靳名位较高但难得众心，徐能够服众却职务不够，双方各有优势短长，又互不相让，令段祺瑞一时也难以决断，西北边防军总司令一职也就只好长久地空缺在那里。直至徐世昌用徐树铮为西北边防军总司令、靳云鹏为国务总理，这桩悬案才算了结。
靳云鹏与徐树铮有宿怨，不愿看到对方建功，所以尽管外交部也支持徐树铮对“六十三条”的看法，但他仍给徐树铮泼去了一盆冷水。
徐树铮主张不应按王公要求撤治，靳云鹏就说内阁已经如此决定，不可出尔反尔，自损威信，至于后果如何，等办理后再说，纵有不便，再行取消也没有损失。他还直接否决了开会进行研究的提议，认为筹边会议只可在边防范围内讨论问题，而外蒙古撤销自治案，已经交给陈毅专办，不必他人越俎代庖。
徐树铮对靳云鹏的指示置若罔闻，他致电国务院：“撤治但求成功，何分畛域？”
以徐树铮的性格，只要他认为做得对而且能做好的事，必然一往无前，天王老子也挡不住，更别说靳云鹏的指示了。在给徐世昌的另一封电文中，他声明自己从抵达库伦之日起，没有做错过任何一件事，“自问无负于政府，无负于道义……树铮只重国事，决不以荣枯毁誉介意”。
美男计
徐树铮是一个能力极强的人，事事能把握问题重点。相反，陈毅则言过其实，志大才疏，用徐树铮批评他的话来说，是“心思不能沉细，自觉明于万里，其实蔽于目前”。
1919年11月10日，当徐树铮再次找陈毅谈“六十三条”时，陈毅还是吞吞吐吐，顾左右而言其他。这使得徐树铮意识到，陈毅已经被自己制造的假象困住，走不出去了。如果这时候他撒手不管，不但撤治一事必将成为镜中花、水中月，中国政府在外交、政治上也将面临非常棘手的局面，后果不堪设想。
对于徐树铮而言，撒手不管其实是最轻松也最安全的，不单政府那里完全可以卸责，也不会造成与陈毅的关系紧张。可是，“听取国家损威失重，非树铮所忍出也”。
将在外，君命有所不受。徐树铮不顾政府明令，毅然决然地从陈毅手中抢过了交涉权，他同时向国务院立下军令状，誓言他将不用一刀一枪，在三五天之内就完成交涉。假如不能成功，甘愿“息影南归”，待陈毅办结之日，再去负荆请罪。
11月11日，徐树铮召集筹边会议，对撤治事宜进行磋商。会上，针对陈毅交涉失败的症结所在，他提出了两条新的交涉原则：主权原则，撤治后政权应收归政府，不能政府收其名，王公收其实；策略原则，交涉对象以王公为主改为以喇嘛为主。
自抵达库伦以来，徐树铮一直在观察喇嘛高层的态度。喇嘛高层共有四位显要，徐树铮经过接触发现，担任外蒙古自治政府总理兼内务总长的巴特玛多尔济乃掌握政府实权的核心人物。他由此认定巴特玛多尔济是一个必须极力争取的突破口，“撤治之事多向此人身上加工，定可得手”。
拿定了主意，徐树铮便主攻巴特玛多尔济，对其“结之以信，感之以情”，同时又对症下药，尽量满足对方个人的要求。
外蒙古宣布独立后，活佛拥有王爵册封权，结果造成了封王过多、册封不公的弊端。在喇嘛高层的四位显要中，巴特玛多尔济年纪最大、权位最重，可是其他三人都封了亲王，而他偏偏只有王衔，没有实际被封。他对此耿耿于怀，在与徐树铮的交谈中，他答应会去劝活佛撤治，同时提出希望事成之后，中央能够册封他为亲王。
徐树铮听后，当即向他许诺，表示一旦撤治完成，马上由中央加封他为亲王，“王衔立可册真，并其弟皆双俸”。
与巴特玛多尔济谈话的第二天清晨，徐树铮一个人独坐默思，考虑如果得不到他想要的答复，应该怎么办。
西北军到达库伦后，陈毅曾向徐树铮建议应对喇嘛一派示威。徐树铮不同意，他认为边事与兵事的道理相通，不外“恩威并施”四字，若一味示威炫武，效果可能适得其反，并不足取。
在徐树铮看来，外蒙古人性格多疑，初期不能太过示威，过威则不易近，所以一定要先结之以恩，也就是采取怀柔政策。结恩之后，时间一长，可能又会被蒙人轻视，在这样的情况下才能“威以折之”。徐树铮料定，蒙古人无实力，必然因惧而就范。接着再待之以恩，以结其心。
徐树铮精通古史，视这种恩威并施之法为当年诸葛亮七擒七纵的运用。蒙古版的“七擒七纵”看上去有些麻烦，但这是攻心为上，确保外蒙古不勾结外援，转而听命于俄国或日本的长远之计。
现在“恩”已经施给了巴特玛多尔济，假如活佛一时劝说不了，巴特玛多尔济又因此产生了畏难情绪，徐树铮就打算示“威”了——自然活佛是不能动的，但包括巴特玛多尔济在内的四位喇嘛高层都能动，到时可以给四人定个“不能善辅活佛”的罪名，假装予以拘禁，以逼迫他们再对活佛施压。
徐树铮正在一个人想着心思，巴特玛多尔济忽然匆匆前来。据他说，昨晚分别后，他连夜拜见活佛哲布尊丹巴，劝其取消自治，并痛陈利害，为此还哭了鼻子。在他反复劝说下，哲布尊丹巴已口头同意撤治。
在此之前，徐树铮已在活佛身上下了不少功夫。筹边使署总务厅厅长王荫泰是徐树铮身边的红人，同时还是个美少年。他和一位活跃于库伦社交场的蒙古贵妇好上了，二人传出了罗曼史，而这位贵妇其实是活佛哲布尊丹巴的弟媳妇，由于她能常常接近活佛，所以在政治上很有力量。
徐树铮得知后，就让王荫泰施展“美男计”，通过活佛的弟媳妇对活佛进行游说。活佛最后能够同意撤治，据说主要还是来自这位弟媳妇的劝告。
鸿门宴
活佛同意，还不能够一锤定音，因为秉政的是格鲁派喇嘛。涉及他们的权利，必须还要讨价还价，且不说时间会拖得很长，就算最终达成协议，也极可能是一个喇嘛版的“六十三条”。
巴特玛多尔济是个城府极深的老狐狸，他能这么爽快地把消息告诉徐树铮，本身也有施缓兵之计的目的。徐树铮将计就计，对巴特玛多尔济说今晚就和他一起去与活佛面商撤治的办法。为了打消对方的顾虑，徐树铮还担保这一定会是一个春风拂面似的谈话过程，“决不令活佛有失体面，或喇嘛王公有何不均”。
巴特玛多尔济称谢而去，临行时又再三让徐树铮保密，说待撤治成功后再发布消息，告诉他人云云。
这一分别，二人在心里都偷偷地笑了。巴特玛多尔济笑，是以为自己既借徐树铮之手排挤了黑派王公，又落得一个册封亲王的好事。徐树铮笑，则是因为他可以擒贼先擒王，沿着这一突破口实施穷追猛打了。
1919年11月14日，徐树铮风风火火地闯入巴特玛多尔济的寓所，要对方履行约定，和他一道去敦促活佛率众请求撤治，并且要求把具体撤治的条例完全简化，一切详细办法待撤治完成后再另行商定。
徐树铮的这一说法与“春风拂面”已经完全不同，就是一个霸王硬上弓的做派。巴特玛多尔济见势不好，只得以各种各样的理由加以推诿。
徐树铮顿时变了脸，他声色俱厉，放出了“祸蒙之罪，不在活佛而在喇嘛”这样的狠话，接着又恶狠狠地表示他可以将撤治的日期再宽限一天，但事情必须在第二天晚上解决，否则就不用谈了——他会马上逮捕活佛，巴特玛多尔济本人也别想跑，“执事虽老，亦当随行”。
巴特玛多尔济哪里料得到白天态度还温婉亲切、彬彬有礼的这位汉家大将会突然变脸，而且变得如此彻底冷酷，当场被惊得目瞪口呆。在徐树铮的逼迫下，第二天他赶紧召集喇嘛王公全体会议，决定先由自治政府的各部部长在自请撤治的呈文上签名盖印，然后再让活佛率众向北京政府送上呈文。
王公们仗着与陈毅有交情，托陈毅来央求徐树铮，答应日内一定把事情办妥，请他当晚不要再苦苦相逼。徐树铮缓了口气，说如果这样的话，今晚就算了，但一定要从速办理，不得再迟延。
会议还没结束，巴特玛多尔济就匆匆忙忙地要赶回寓所。众人问他为何如此匆忙，他可怜巴巴地回答说，昨天“徐公”（徐树铮）限定今晚六点和他碰面，不敢不早点在家里等着。
徐树铮见到巴特玛多尔济后，又换了一副脸孔，还因昨天晚上的态度向巴特玛多尔济道了歉。
徐树铮对外蒙古人的“狂暴”举动令陈毅都不太适应，觉得太过分，还是应该采用怀柔政策为好。徐树铮给他的回答是：只有非常之人，才能立非常之功，也才能做出非常之举。
陈毅听后颇不以为然，但交涉权既然已经被徐树铮夺了过去，他觉得多说也无益。
11月16日晚，徐树铮邀陈毅小聚。二人放量痛饮，徐树铮的酒量很厉害，把陈毅灌得酩酊大醉，昏昏睡去。一觉醒来，徐树铮告诉他，活佛哲布尊丹巴已经在给中央政府的呈文上签了字。
陈毅听了大吃一惊。原来徐树铮唯恐夜长梦多，等不及让活佛再考虑考虑。就在他和陈毅举杯痛饮的同一时间，他办了一桌“鸿门宴”，令参谋将哲布尊丹巴等人请来吃饭，席间就有言在先：活佛不在呈文上签字，今晚谁也不能走！
对撤治而言，这是最关键的一天，陈毅和王公交涉了十多个月而未果的撤治问题，就在这一天以极其干净利落或者说“霸道”的方式解决了。
非常之功
11月17日，外蒙古自治政府将自愿撤治的呈文分别送交都护使陈毅、筹边使徐树铮，请求代转呈送北京政府。北京政府收到呈文后，徐世昌即以大总统身份发布明令，宣布取消外蒙古自治，同时废除相应的中俄条约。
外蒙古取消自治，是当时震惊中外的一件大事。徐树铮10月29日到库伦，11月17日尘埃落定，在短短的18天时间里，他不用一枪一弹，不费一兵一卒，仅凭“恩威并施”手段的运用，就得以大功告成，使外蒙古重归中华版图，确实是“非常之人，立非常之功”。
至此，徐树铮完成了一生之中最为得意也最为重要的一次壮举。11月24日，他载誉回京，向政府述职。各方面的贺电贺函已如雪片一般飞来，皖系内部自然是击掌相庆。梁士诒贺函云：“冒雪北征，保国安边，苦心远识，令人倾倒。”连孙中山也来电祝贺，称自清末以来，割地丧权之事不绝，中国已久无汉代陈汤、班超、傅介子那样能出塞为国建立殊勋的人物。徐树铮在短时间内就建此奇功，足以与上述这些古代人杰比肩称雄。
在当时南北对立的情况下，孙中山的这一表态引起了某些国民党人的抗议。孙中山不改初衷，批复道：“徐收回蒙古，功实过于傅介子、陈汤，公论自不可没。”
对徐树铮建功塞外，最为高兴的恐怕还得数“老幕主”段祺瑞了。老段出面希望徐世昌、靳云鹏论功行赏，将靳云鹏所兼的陆军总长授予徐树铮。
对于徐树铮的功劳，徐、靳自然也都赞不绝口，但段祺瑞此议一出，不仅靳云鹏不愿意，表示“碍难照办”，徐世昌也不赞同。徐世昌认为，国务院里如果插入了徐树铮，内阁恐怕将从此多事，不会有一天安静日子。现在府院之间尚无什么冲突，若因此生出什么事来就不好办了。
徐树铮本人倒不一定特别想进内阁，但他提出，既叫他负责西北边防，那么所有西北各省都应划归他统一管辖。靳云鹏一听，更不乐意了，说这等于割裂中央政权，形成国家中的国家，比广东独立的形势还要糟。
徐世昌说得更实际：“小徐是援清朝开国时左将军的旧例，要把自己的地位凌驾于各省督军之上，可是要叫他们（各省督军）头上再戴一顶帽子，他们未必肯干吧。”
虽然徐树铮的要求未能得到满足，但他在西北特别是外蒙古的地位已无可动摇。国务院决定裁撤库伦都护使署，原都护使陈毅奉调回京，改任豫威将军，外蒙古事务交由筹边使署全权处理。
不久，徐世昌又特派徐树铮为册封专使，负责到外蒙古主持活佛的册封典礼。出使之前，段祺瑞亲率政府官员、议员百余人在故宫保和殿举行了欢送大会。
重返外蒙古，紧张和忙碌已被轻松所代替，但心情却更为激动。上一次徐树铮随身所带的是“六十三条”，这次则是一本《汉书》。
徐树铮的诗文水平很高，自称填词海内第一，其诗句“美人颜色千丝发，大将功名十万骑”在当时广为人知，而它也恰好可以作为《汉书》的题记——如同孙中山所列举的那样，这本古书所记载的汉代，乃是中华民族历史上最伟大最雄健的时代之一，其间涌现出了太多的勇士和外交家，傅介子、张骞、陈汤、班超……他们出使西域，安定边陲，言必信，行必果，其事迹至今读来仍令人血脉贲张。
徐树铮走一路，看一路，吟一路，途经驿站时，心潮澎湃，夜不能寐，便忍不住披衣下床，在驿馆墙上题写七律一首，开头第一句便是：“冲寒才觉铁衣轻，莫负荒沙万里行。”
徐树铮顶风冒雪，风尘仆仆地再次回到库伦。外蒙古军民出郊十里，夹道相迎。进入库伦城后，大街小巷已经全都挂上了民国的五色国旗。
1920年元旦，徐树铮在库伦佛宫主持册封大典，典礼十分隆重。据蒙古人说，乃千年未有之盛举。当徐树铮将册封令与七狮金印交到活佛哲布尊丹巴手中时，整个库伦城一片欢呼之声。
当天，北京政府明令授徐树铮勋二位。志得意满之余，徐树铮决心施展抱负，悉心筹谋治理外蒙古，并进一步争取蒙古人的信任。
心病
外蒙古的贸易主要掌握在山西人手里。晋商很善于做生意，他们常常利用赊账方式来引诱蒙古人，就是不要现款交易而容许他们把自己喜欢的东西先买去，只规定在一个时间段必须归还。蒙古人因为不用现款即可拿到所喜欢的东西，于是就放开量地买，需要的买，不需要的也买，晋商因此在外蒙古生意鼎盛。
蒙古人不用货币，都是实物交易，晋商就趁机以此蒙骗他们。比如，价格议定是100头羊，到年底偿还时，晋商就牵走140头羊。蒙古人不解，问为什么要多牵走40头羊呢？晋商回答说：“羊要生小羊啊！当时的100头羊，现在多生40头，不是很公道吗？”
这话当然是极不合理的，难道100头羊不需要喂养？而且不到一年，就要增加40头羊的利息，也实在太黑了一点。
蒙古人虽然多疑，可是本质非常老实，听了晋商的话还觉得挺有道理，就任他们牵走了140头羊。
徐树铮认为这样欺负蒙古人不行，他一面要求蒙古人不得赊欠，以免今后背负重利；一面勒令晋商等从内地来的商人诚实经营，即便蒙古人有赊欠的情况，也不许到付账时索取额外的羊。
徐树铮同时注重改善外蒙古当地的经济和生活状况。他设立边蒙银行，发行以骆驼队为图案的钞票，又从德国聘来一位教授进行调查，拟定了逐步开发外蒙古地下资源的计划。
外蒙古市场上原来几乎没有蔬菜。发现这个问题后，徐树铮便在可以种蔬菜的地方引种天津大白菜。两年以后，大白菜即成了当地的大众食品。
徐树铮本来还有一个规模更大、更能保证外蒙古长治久安的计划，这就是移民塞边。
至1920年，西北军已扩充至五个混成旅（新成立的第五混成旅只有一团新兵，实际仍为四个混成旅）。按照徐树铮的设想，五个混成旅将分别驻守外蒙古的五个地区，这五个地区又分为五个道尹驻在区，以混成旅旅长兼道尹。道尹以下再设县，每县驻一个营，营长兼县长。
至于士兵，他不仅将分给每人一份土地，还会从内地挑选适龄女子，送至外蒙古与士兵结婚，从而使得西北军的士兵逐渐成为当地的居民。
移民塞边的计划听起来不错，但需要一定的经济物质作为保障。外蒙古地方贫瘠，西北军若整军常驻于此，仅饷械一项就难以筹措。先前徐树铮之所以要求统辖西北各省，就是想解决这一问题。
如何生财成了徐树铮的一块心病，他只好仍回北京打主意。这次，段祺瑞把靳云鹏和徐树铮一同找来，对西北军的军饷、驻地问题进行会商。段祺瑞本来也有自己的想法，但他很快就被徐树铮说服，表示赞同按徐树铮的计划行事。于是徐树铮就按边防督办的名义，照计划拟了一份文件，交给靳云鹏批阅。
靳云鹏说容我考虑考虑，就把文件留下了，之后再无回音。
徐树铮很不痛快，就又去找总统徐世昌。徐世昌是清末时的老官僚，在宦海浮沉多年，早就掌握了一套被人叫作“琉璃球”的办法，也就是遇到不想办的事时，就给你来个模棱两可，不着边际。
徐树铮固然才气高、能力强，可同时也具有恃才傲物，不太善于和人打交道的性格特点。见徐世昌也对他如此敷衍，一生气便脱口而出：“当年不是树铮多事，到处奔走，总统今天还在辉县（徐世昌的隐居地）享清福呢，何至为国事操心，这样大的年纪，还要着这份儿急！”
徐世昌听出徐树铮在拿话讽刺他，不由面红耳赤，忙期期艾艾地解释道：“这是边防军的事，不是西北边防军的事（意指徐树铮越俎代庖，使用了段祺瑞的职权）。你这样把持，要把翼卿（靳云鹏的字）搁在哪儿呀？”
“段爷那里已经说好了，没有问题，我可以完全负责。”徐树铮一顶上了牛便不肯再退下来，“总理和陆军部有点故意留难，我才来麻烦总统。如果都不负责，将来还怎么办事呢？”
见徐树铮抬出“段爷”，徐世昌拉下了脸：“你找督办说去吧。”
徐树铮闻言一跺脚：“也好，反正势在必行。总统和总理既然对国家大事不敢负责，难怪国会方面辄有烦言了。”
众所周知，徐树铮对“安福国会”的操纵能力，因此这句话在徐世昌听来分外刺耳，那意思分明就是在说，我小徐能把你老徐扶上台，就有本事把你赶下台。
徐世昌尽管很有涵养，但徐树铮一走，还是忍不住大发脾气，说：“是可忍，孰不可忍，徐树铮也太目中无人了！”
六卦先生
在靳云鹏、徐世昌面前，徐树铮成了一个最不受欢迎的客人，即便有段祺瑞帮着他说话，但最终仍是毫无所得，而徐树铮又不是一个甘于逆来顺受、委曲求全的人，你越对他这样，他越要设法组织反击。
自此以后，国会和段派阁员便在徐树铮的策动下，处处与靳、徐作对。徐树铮本人见着靳、徐，表面上虽还不失礼貌，然而也不再掩饰其咄咄逼人的气势。据接近徐世昌的人说，他到后来一见徐树铮就感觉如芒刺在背，有好几次还被气得老泪横流、放声痛哭。
段祺瑞、徐树铮在把徐世昌推上总统宝座之前，总以为他好说话，是个和王士珍差不多类型的人。徐世昌上台后，起初看上去也确实有一种超然于直皖两系之外的样子，对两系表现得不偏不倚，当时有报纸还说他采用的是两面手法，常以“徐娘”、“秋波”来揶揄这位大总统。
可是段、徐都弄错了一点，徐世昌绝不是王士珍，不仅不是，而且他要么不与人争斗，一旦展开手段，绝对够招惹他的人喝上两壶。最早看透此老的人，恰恰是被视为大老粗的皖督倪嗣冲。在徐世昌做了总统之后，他有一天对曾毓隽和吴光新说：“你们还记得‘六卦先生’的外号吗？昏天黑地的日子就在眼前了。”
八卦少了乾坤两卦，所以称为六卦。乾为天，坤为地，少了天地，便只能昏天黑地了。徐世昌的外号就是“六卦先生”！清末时，大部分北洋人都知道徐世昌的这个外号，也知道他政治手腕极其高明——你想，袁世凯在小站练兵时代的军师，是容易对付的吗？
无论是段祺瑞、徐树铮，还是曾毓隽、吴光新，都不可能不清楚徐世昌原来是怎样的一个人。只是因为在袁世凯死后，徐世昌一直未在政府内从事任何职务，最多以元老身份和居间调和者的角色出现，才让人慢慢淡忘了他曾经的峥嵘，居然把他跟真正淡漠处世的王士珍混同起来。
徐世昌处心积虑准备对付徐树铮。与徐树铮把劲儿使在明处不同，他是从暗处发力，而且所用招数，还是偷师了“徐树铮手法”。
过去徐树铮与黎元洪斗，与冯国璋斗，最惯用的手法就是借力打力，即用外来力量向对手施压，或发联名电报，或开督军团会议。徐世昌深悉直皖两系的矛盾，他要效法这一套，利用直系的外力来拔去身上的芒刺。
冯国璋下台后，直系已经形成了以曹锟、吴佩孚为首的新核心。曹锟早在南北战争期间就与徐树铮之间结下了旧怨，加上徐树铮许诺他可以当副总统，结果总统选出，副总统却流产了，曹锟情知上当，对徐树铮更加不满。
吴佩孚则是因为没当上湘督，对段祺瑞一肚子意见，后来听说段祺瑞的一切举措都由徐树铮所策划，便也把一腔怒火都集中到了徐树铮身上。
徐树铮此后出了一个险招。他打听到吴佩孚下面的旅长张学颜可以利用，便秘密电召其进京，指示机宜，让张学颜设法取吴佩孚而代之。不料事机不密，东窗事发，吴佩孚虽然出于稳固军心等目的，仅将张学颜予以遣散，而未将事情闹大，但自此以后便视徐树铮为眼中钉、肉中刺，必欲除之而后快。
这时吴佩孚因能征惯战而在北方将领中显得分外醒目，逐渐在曹锟面前有了左右一切的力量。靳云鹏和吴佩孚是山东同乡，又有师生关系，还在政治上经常帮助吴佩孚，于是他便因此成为徐世昌借力打力策略的一个主要实施者。
除了与徐树铮之间势不两立外，靳云鹏其实对段祺瑞也有了不小的意见。段祺瑞在国务总理任上三进三退，但始终担任边防督办（以前为参战督办），而靳云鹏即便在组阁之后，也还兼任边防军教练处处长一职。加上他们之间固有的师生关系，段祺瑞在靳云鹏面前便仍以老上司自居，将靳看成下属，经常向靳批转有“交靳核办”字样的文件。
靳云鹏是个喜欢揽权的人，你叫他光有总理的名义，却不能实际当家做主，心里怎么可能会舒服？可是不舒服归不舒服，靳云鹏内阁除他自个儿外，段派人物几乎包办了各部部长的席位，这些人皆唯段祺瑞马首是瞻，靳云鹏在内阁里差不多就是个光杆司令。
靳云鹏虽想摆脱故主，背着段祺瑞另搞一套，但出台的相关措施要么在阁议时通不过，要么被阁员们提前透露给了段祺瑞。
一个师生关系，把段、靳套得很紧。靳云鹏身为现任国务总理，在段祺瑞面前却还得守学生规矩，毕恭毕敬，而老段也始终把他当小学生一样看待，不太讲究什么礼数。有一次，得知靳云鹏向外界透露了“参战军”的秘密军费来源，段祺瑞立即把靳云鹏叫过去加以斥责，警告他“不要挟外援以自重”。
靳云鹏不敢公开反对“太上总理”，便处处拿徐树铮来借题发挥，经常对外表示徐树铮如何嚣张、如何跋扈，其主张又是如何荒谬，态度是如何固执。当然，最主要的是对他本人的攻击和“陷害”。
靳、徐逐渐发展到了见面不说话的地步。在一次会见客人时，靳云鹏直言不讳地说：“徐树铮在老总（段祺瑞）左右极力离间我和老总的关系，并百般陷害我，我要用拳头对付他。”
清君侧
靳云鹏的“拳头”就是尚远在湖南的吴佩孚。在靳云鹏的暗中鼓动和指使下，吴佩孚接受了西南方面六十万元的运动费，随后便以“前方经济困穷，官兵苦不堪言”为由，一再致电北京政府，请求撤防北归。
吴部如果一撤，湘南空虚，南军必然乘虚而入。同时在吴部撤至北方后，直系兵力猛增，对京师也是一个威胁。皖系的西北军当时主要布防于北方，并无多余兵力接替湖南前线。作为暂时缓和之计，有人建议干脆改西北军为京师警备队，仍由靳云鹏指挥，归陆军部直辖，徐树铮则率其中的两旅南下援湘。
这一建议马上遭到曹锟、吴佩孚的反对，徐世昌、靳云鹏便以也此为由，对建议不予采纳。
段祺瑞起先想要用拖的办法来阻止吴部北上，后来见拖不下去，又计划撤换动摇于直皖两系之间的河南督军赵倜，改派吴光新继任，并令吴光新部移师河南。
河南居南北要冲，京汉线纵贯其间，乃吴佩孚所部北返的必经之所。如果段祺瑞的这一计划能够实现，就可以成功阻止吴部北返。
徐世昌、靳云鹏盼星星盼月亮似的期待吴佩孚北上“勤王”，自然不能同意段祺瑞的做法。徐世昌首先拒绝罢免赵倜，声称：“罢赵用吴，激起反动，我决不为。”靳云鹏也采取消极抵制态度，说：“赵周人（时任河南督军赵倜，字周人）在河南干得好好的，我怎么能够无缘无故换掉他呢？”
由于段祺瑞事先已跟靳云鹏打过招呼，所以靳云鹏的这一态度大出段派意料，一些段祺瑞的部下便公开讲，靳云鹏已经背叛了段督办（段祺瑞）。
在徐、靳的坚持下，段祺瑞被迫做出让步，同意将河南易督一事推迟办理，而这一事件所产生的严重后果，就是反而将赵倜逼上了梁山——这位豫督本来还想在直皖两系之间左右逢源，现在见段祺瑞要撤他又没撤得掉，遂马上改变中立态度，通电“保境自存”，实际倒向了直系一边。
见吴佩孚执意北返，赵倜又要大开绿灯，段祺瑞急了，他干脆直接以北京政府的名义，要求曹锟阻止吴部撤防，同时又以陆军部的名义对吴佩孚下达命令：在中央未有明令之前，不得擅自行动。
曹锟、吴佩孚在已得到徐、靳鼓励和默许的前提下，选择了对任何北京政府命令都置之不理。经鄂督王占元、豫督赵倜及其曹锟本人安排，平汉铁路的火车几乎全部被集中起来，专门用于运送吴部北上。
看到吴佩孚撤离湖南，张敬尧开始还松了口气，以为再无人跟他抢湘督这把交椅了。孰料吴部前脚一走，湘军后脚就杀了过来。
张敬尧其人成事不足，败事有余，相当于皖系里面的一颗老鼠屎。他的部队军纪极坏，督湘期间，不仅个人巧取豪夺，兄弟姐妹也横行霸道，湘民早就对他恨之入骨。湘军虽然仅有一万余人，三千余杆子弹奇缺的旧枪，但在当地百姓的支援下，照样将号称“十万大军”的张部打得落花流水。
张敬尧急忙向北京告急，然而徐世昌在抛给他一句“大事化小，小事化了”后，便听任其被南军所痛击。到张敬尧兵败退入鄂境，他却又板起脸来，下令将张敬尧撤职查办，张部残余也被鄂督王占元或改编节制，或缴械遣返。
张敬尧虽然治军无方、名声很臭，但话又说回来，在皖系之中，他也已经算是一员骁将了。他的垮台及所部被解决，使皖系失去了一支重要的军事力量。有人甚至认为，直系北返及张敬尧被逐，“实为直皖战争的起点”。
吴佩孚在率部到达北方后，即将部队分别进驻于郑州至保定一线的各军事要地。接着，在接见记者时，他又进一步挑明了北上的真正目的，那就是要“清君侧”，“远小人”：打倒徐树铮，推倒“安福系”。
段祺瑞当时还没考虑到直皖战争那么远，但张敬尧痛失三湘，已经验证了他先前关于南军将会乘机长驱直入的担忧，他对吴佩孚不听命令、擅自撤离湘境北返感到异常愤慨，而吴佩孚所谓的“清君侧”、“远小人”，则更让他感到匪夷所思。他对曾毓隽说：“徐树铮并未见任何发端或举动，而吴佩孚自由行动，政府不加惩戒，如是还有黑白之分吗？”
段祺瑞极力促请徐世昌、靳云鹏下令，要求将曹锟、吴佩孚予以革职拿问，并提出如果继续置之不理，听任这二人违法乱纪，政府将不成其为政府，威信必然扫地以尽。
要是以前听到这些话，徐世昌可能还不得不嗯嗯啊啊地应付，如今可不同了，“勤王之师”就在眼前，还怕你老段不成？
太上总统
徐世昌的嘴脸如此，有人又告诉段祺瑞，说其实吴佩孚就是徐大总统引来的，为的是重整直系旗鼓，对抗皖系的军人势力。段祺瑞听了大为惊讶，他认为他从推举徐世昌当总统之日起，一直强调地方必须服从中央，不说全都是为徐世昌着想吧，客观上总是有利于总统巩固自己的地位和权威。他实在想不通，徐世昌为什么要反过来把矛头对准自己。
段祺瑞对左右说：“我推重此公（指徐世昌），他这么做，跟自己掐自己的喉咙有什么区别？”
徐世昌在选择让靳云鹏组阁时，曾征求过段祺瑞的意见，可以这么说，没有段祺瑞，靳云鹏不可能当到总理。可是令段祺瑞郁闷的是，靳云鹏居然和徐世昌保持一致，也对他采取了阳奉阴违、消极抵制的态度。
一个是看好并支持的总统，一个是得意学生兼心腹亲信，段祺瑞绝难想到有一天这两人会如此对待他。一气之下，他表示此后“不管闲事”，随后搬出京城，住到京郊的团河去了。
团河是清代皇帝打猎时的行宫，行宫内只有一个大殿可住。段祺瑞就住在大殿内，副官用木框钉上白细布，将大殿间隔出卧室、餐厅、客厅、浴室以及打牌下围棋的大小房间。大殿两旁还各有一排平房，主要由随从及卫队人员休息居住。
除西北军外，驻于南苑的第九师、第十五师也都属于段祺瑞的边防军部队。南苑跟团河仅七八里路，段祺瑞住进团河后，魏宗翰和第十五师师长刘询便都移至团河办公住宿，这样平时既能陪着段祺瑞打打麻将散散心，也可以给失意的老段壮一壮声威。
靳云鹏虽然早已与段祺瑞貌合神离，并且站到徐世昌方面一起暗中倒段，但在表面上仍需维持与段的师友关系。在段祺瑞到团河的第三天下午，他就赶来谒段。
段祺瑞正在同魏宗翰、刘询等人打麻将，听说靳云鹏到了客厅，便没好气地来了一句：“他来找我干什么，这个地方也归他管吗？”说完照样打牌，但是鼻子已经有些歪了。
半个小时过后，负责禀报的副官怕段祺瑞忘了，又特意提醒他：“靳总理还在客厅内等着见总理（指段祺瑞）呢。”段祺瑞还是置之不理，说：“叫他等着吧！他愿意等，怨谁呀？”
四圈牌打完，魏宗翰劝说道：“靳总理等了很久啦！他既是来了，总理还是见见他为好。他是总理的学生，有什么话不可以和他说呢？”
刘询也跟着从旁解劝。段祺瑞这才勉强踱到客厅，他一进门就厉声对靳云鹏说：“你来干什么？这个地方你也要管吗？”
靳云鹏站起身，赔着笑脸道：“我怕老师在这里住不方便，特来看望。”
段祺瑞听罢，哼了一声：“你心里还有我吗？你应该想一想，你和谁近哪，不要上人家的当！”
“师恩天高地厚，此生难忘。”靳云鹏忙解释说，“我和各方面礼尚往来，还不是为了老师领袖群伦的地位，以便联络大家都来拥护老师。我没有别的意思，流言止于智者，请老师勿信小人离间的话。”
段祺瑞并没有被他的巧舌如簧所迷惑，而是直奔主题：“你是陆军总长（靳任总理兼陆军总长），吴佩孚的第三师归陆军部直辖。他不听节制，力图破坏中央的统一政策。你先之以放纵，继之以包庇，法纪荡然，风气日坏。试问，中央的威信何在？我的领袖地位（指北洋领袖）何在？”
靳云鹏既不肯照段祺瑞的意思做，却也不敢当着面顶撞自己的老师兼老上司，只得默默聆听，之后便告辞而去。
靳云鹏走后，徐树铮来见段祺瑞，知道靳云鹏曾经来过，他立即对段祺瑞说：“靳云鹏通敌有据，老师姑息养奸，此人不除，必有后患，老师悔无及矣。”
段祺瑞知道徐、靳早已势同水火，他生怕徐树铮做出过激举动，连忙予以制止：“你不要胡闹，没有你的事。”
段祺瑞虽然对靳云鹏十分失望，但实际还将他当成自己的学生，而他这种做法，恰恰又进一步刺伤和惹怒了靳云鹏——想想看，一个堂堂的国务总理，大老远巴巴地去看望一个人，结果愣是让对方晾在客厅里一晾就是半天，见了面还要挨一顿训斥，该是一种什么样的心情？
如果去看望的这个人是现任总统倒还罢了，问题是他现在只不过是一个督办，一个“前前总理”！
在靳云鹏看来，段祺瑞岂止是自居“太上总理”，简直已经升级到了“太上总统”。他回去后越想越气，遂命令秘书处替他草拟辞呈，决心用掼乌纱帽的方式来挽回一点丢掉的面子。
正式递交辞呈之前，靳云鹏再次前去谒见段祺瑞，自称有病不能办事，只好辞职让贤。段祺瑞听了丝毫没有慰留之意，他冷笑一声道：“你果然有病，暂时休息休息，倒也无所谓。只不过，将来你可不能说是有人排挤你，让你干不下去，被迫辞职的啊！”
靳云鹏本意是要将老段一军，不料反而自讨没趣。他憋了一肚子气，回家就把辞呈交给了徐世昌。徐世昌正要用靳反皖，哪里肯放其离去，在极力慰留的同时，他还对靳云鹏说了一句妙语：“见怪不怪，其怪自败，理他做什么？”
靳云鹏一连交了四个辞呈，徐世昌才勉强准假十天，其职务暂由海军总长萨镇冰代理。
靳云鹏对反皖确实非常关键，他在写辞呈的同时，就暗中通电吴佩孚，告知了这件事。他这里辞呈一递，那边吴佩孚马上以追悼阵亡将士的名义，在保定召集各省师旅长开会，准备掀起新的风暴。