（列强）目前的协调一致，是其对付在每个欧洲国家或多或少都存在的革命余火的唯一保障；而且……最明智的做法是搁下平时的小争端，共同支持现有的社会秩序准则。
——卡斯尔雷（Castlereagh）[1]
此外，俄国沙皇是当今唯一能够立即进行大战的君主。他掌握着当今欧洲唯一能够调用的军队。
——根茨（Centz），1818年3月24日[2]
在20多年几乎没有中断的战争和革命之后，战胜的旧政权面临着尤为困难而危急的缔造和平以及维持和平的问题。它们必须清理20多年的废墟，并重新分配领土战利品。此外，对所有明智的政治家显而易见的是，今后任何大规模的欧洲战争都是无法容忍的，因为这样一场战争，几乎意味着一次新的革命，也就是旧政权的毁灭。比利时国王利奥波德（King Leopold，维多利亚女王聪明但略嫌讨厌的舅父）在讲述稍后的一次危机时说：“在欧洲充满社会弊端的现状下，发生……一场全面战争，其影响将会是空前的。这样一场战争……必定会带来一场原则性的冲突，我认为这样一场冲突，将改变欧洲的形式并推翻它的整体结构。”[3] 国王和政治家既不比以前更聪明，也不比以前更爱好和平，但是他们无疑会比以前更加恐惧。
在避免全面战争这个问题上，他们的成就相当不凡。从拿破仑失败到克里米亚战争（Crimean War，1854—1856年）之间，欧洲实际上既没有全面战争，也没有在战场上发生一个大国与另一个大国的任何冲突。的确，除克里米亚战争外，在1815—1914年之间，没有任何战争同时牵涉两个以上的大国。20世纪的人民应当可以体认到此一成就的重大。而当时国际舞台的不平静以及冲突诱因的层出不穷，更让这样的成就令人难以忘怀。革命运动（我们将在第六章加以分析）一次又一次地摧毁了得来不易的国际稳定：在19世纪20年代的南欧、巴尔干半岛和拉丁美洲，1830年以后的西欧（尤其是比利时），以及1848年革命前夕的全欧。而内有分崩瓦解的危机，外有强国——主要是英、俄，其次是法国——觊觎的威胁，奥斯曼帝国的衰落，使所谓的“东方问题”（Eastern Question）成为一个持久的危机根源：19世纪20年代爆发于希腊，19世纪30年代引燃于埃及。尽管它在1839—1841年一场特别尖锐的冲突后，暂时被平息下去，但仍像以前一样具有潜在的爆炸性。英、俄两国为了近东和亚洲两大帝国间的未被征服土地而关系交恶。法国则十分不甘于比它1815年前微弱甚多的地位。不过尽管有这许许多多的陷阱和旋涡，外交之船仍然航行在艰难的水道上，并没有发生碰撞。
我们这一代人，在国际外交的基本任务上，即避免全面战争上，有着如此显著的失败，因而，我们倾向于用他们的直接后继者不曾感知的敬重，来回顾那些政治家及1815—1848年的外交方法。1814—1835年间主管法国外交政策的塔列朗（Talleyrand），迄今仍是法国外交家的典范。而英国外交大臣卡斯尔雷、坎宁（George Canning）和帕默斯顿子爵（Viscount Palmerston）——他们分别主掌1812—1822年、1822—1827年和1830—1852年所有非托利党（Tory）执政期间[1] 的外交政策——更已成为令人仰叹缅怀的外交巨人。从拿破仑战败便出任奥地利首相，直到1848年垮台为止的梅特涅（Metternich）亲王，在今天通常不会只被当作是一个反对改革的强硬敌手，而更常被视为一个维持稳定的明智之士，这和以往的看法是不同的。然而，即便以信任的眼光也不能说明在亚历山大一世（1801—1825年在位）和尼古拉一世（1825—1855年在位）统治下的俄国外交家有什么建树。这个时期相对说来不那么重要的普鲁士外交大臣，则是值得加以理想化的。
在某种意义上，上述的赞誉是合理的。拿破仑战争之后的欧洲安排，绝不比任何其他决定更公正、更道德；但是，以其制定者完全反自由主义和反民族主义（即反革命）的目标来看，这种安排既现实又合理。他们不曾试图将全面胜利加诸法国身上，以挑起法国人投入一场新的雅各宾主义。战败国的边界得到了比1789年还要好的保护，战争赔款并不太高，外国军队占领极为短暂，而到1818年，法国再次被承认为“欧洲协调”（Concert of Europe）组织的正式成员。（若非1815年拿破仑失败的复辟举动，这些条款甚至会更为温和。）波旁家族复辟了，但可以理解的是，他们必须向其臣民的危险精神做出让步。大革命的重大变革被接受承认，而且那个富有煽动性的宪法机制，也在复辟专制君主路易十八“慷慨赐予”的一个宪章幌子下——尽管自然极为有限——留给了他的臣民。
欧洲地图的重画，既没有考虑各国人民的愿望，也没有顾及曾被法国人在不同时候赶下台的王公权利，但却相当关注从战争中崛起的五大列强的平衡：它们分别是俄国、英国、法国、奥地利和普鲁士。而其中只有前三者才真正算数。英国对欧洲大陆没有领土野心，它在意的是控制或保护在航海和商业上的一些重要据点。于是，它保留了马耳他、爱奥尼亚群岛（Ionian Islands）和赫里戈兰岛（Heligoland），密切注视西西里，而且显然从丹麦将挪威移交给瑞典，以及荷兰、比利时（前奥属尼德兰）的结合中得益。前者防止了波罗的海入口控制在单一国家之手，后者则把莱茵河和斯凯尔特河（Scheldt）河口，置于一个无害但又足够强大的国家手中，特别是在得到南方的堡垒屏障下，能够抵抗法国对比利时众所周知的胃口。这两项安排都很不受挪威人和比利时人欢迎，尤其是后者，只能勉强延续到1830年革命。经过法、英之间的一些摩擦之后，比利时成为一个永久性的中立小国，而其亲王则由英国选定。当然，在欧洲之外，英国的领土野心便大得多了。尽管英国海军对海洋的全面控制，使什么地方是否实际在英国旗帜之下，基本上无关紧要，除了印度西北部那几个扮演大英帝国与俄罗斯帝国分界线的混乱弱国之外。但是英俄间的这种对立，对1814—1815年必须重新安排的地区，几乎不具影响。对欧洲，英国仅要求不要有任一大国变得过于强大。
欧洲大陆的决定性军事强权俄国，由于获得芬兰（以瑞典为代价）、比萨拉比亚（以奥斯曼为代价）和大部分波兰，因而满足了其受到限制的领土野心。波兰在一贯支持与俄国人联盟的当地派别领导下，被赐予一定程度的自治（1830—1831年的起义之后，该自治被取消）。波兰的剩余部分由普鲁士和奥地利瓜分，只有克拉考（Cracow）这个城市共和国除外，但它也未能在1846年的起义后幸存。至于其他方面，俄国满足于对法国以东的所有专制公国，行使鞭长但远非莫及的支配权，其主要的课题是必须避免革命。沙皇亚历山大为此目的而发起成立神圣同盟（Holy Alliance），奥地利和普鲁士加入，但是英国置身其外。在英国看来，俄国对大部分欧洲的实际霸权，也许远非一种理想的安排，但它反映了军事现实，而且无法阻止。除非让法国保有比其前对手准备给予的更大程度的实力，否则无法忍受的战争将是其代价。法国作为一个大国的地位显然得到承认，但那是任何人准备接受的极限。
奥地利和普鲁士只是承蒙礼貌好意才实际成为大国，或者说人们是因奥地利在国际危机期间众所周知的软弱（这是正确的），以及根据1806年普鲁士的崩溃（这是错误的），才如此认定。它们的主要作用是扮演欧洲的稳定者。奥地利收回了其意大利诸省，加上前威尼斯共和国的意大利领地和达尔马提亚，并对意大利北部和中部小公国享有保护权。这些公国大多由哈布斯堡家族的亲戚统治。［皮德蒙特——萨丁尼亚（Piedmont-Sardinia）除外，它吞并了前热那亚共和国，使之成为奥地利和法国之间一个更有效的缓冲地。］如果要在意大利任何地方维持“秩序”，那么奥地利就是执勤的警察。因为其唯一关心的就是稳定，消除任何将导致其瓦解的事物，因此它必须扮演一个永久性的安全警察，以对抗在欧洲大陆制造动乱的任何企图。普鲁士受益于英国想在德意志西部建立一个适当强大国家的愿望，该地区的公国长期以来皆倾向于支持法国，或被法国控制。普鲁士还收回了莱茵地区，而这个地区的巨大经济潜力是贵族外交家无法估计的。普鲁士也从英、俄冲突中获利，英国认为俄国在波兰的扩张太过分了，因战争威胁而更为复杂的谈判结果是，普鲁士将之前占领的部分波兰地盘让给俄国，但是收回富裕而且工业发达的半个萨克森。从领土和经济上说，在1815年的解决方案中，普鲁士比任何其他大国获益更多，而且在实际资源方面，它首次成为一个欧洲大国，尽管要到19世纪60年代，政治家们才明显认识到这点。奥地利、普鲁士和一批日耳曼小邦国的主要作用，在于为欧洲各王室提供教育良好的血统。它们在日耳曼邦联（German Confederation）内相互提防，虽然奥地利的较高地位没有受到挑战。邦联的主要作用是使小邦国保留在法国轨道之外，因为传统上它们很容易被吸引过去。尽管民族主义者不愿承认，但它们作为拿破仑的卫星国一点也没感到不幸。
1815年的政治家们清楚地知道，尽管精心制定，但没有任何解决办法能长久经得起国家对立和环境变化的压力。因此他们借由定期会议的方式，即一旦发生重大问题立即开会解决，从而提供一种维护和平的机制。在这些会议上的重大决定理所当然都是由“大国”（great power，亦即强权，这一词汇本身就是这个时期的产物）做出的。“欧洲协调”（另一个那时开始使用的词汇）并不相当于联合国，而是很像联合国安全理事会的常任理事国。然而，定期会议只在最初的几年里召开过，即从法国正式重新获准加入协调组织的1818—1822年。
会议制度解体了，因为它挺不过紧接在拿破仑战争之后的那些年代，当时因1816—1817年的饥荒和商业萧条，到处都笼罩着对社会革命的强烈恐惧，其中包括英国，尽管这种恐惧最后并未得到证实。在大约1820年经济恢复稳定后，每一次违反1815年解决方案的事件，都仅反映出列强利益间的分歧。面对1820—1822年的第一拨动荡和暴动，只有奥地利坚持必须立即主动地加以镇压这类运动，以维持社会秩序和奥地利领土统一。在德意志、意大利和西班牙问题上，“神圣同盟”的三个君主国和法国立场一致，虽然喜欢在西班牙行使国际警察职责（1823年）的法国，对欧洲稳定不如前三国那么感兴趣，其更感兴趣的是拓宽它的外交和军事活动领域，特别是在西班牙、比利时和意大利，因为其大量投资都投注在那里。[4] 英国则置身事外。这部分是因为——尤其是在灵活的坎宁代替古板反动的卡斯尔雷（1822年）后——英国相信在专制主义的欧洲，政治改革迟早是不可避免的，而且因为英国政治家不同情专制主义，加上警察原则的运用只会把敌对列强（特别是法国）引入拉丁美洲。正如我们所看到的，拉丁美洲是英国的经济殖民地，而且是非常有活力的殖民地。因此英国人支持拉丁美洲独立，正如美国在1823年《门罗宣言》（Monroe Declaration ）中所主张的那样。这个宣言没有实际价值，但有重大的利益暗示，如果有任何东西确保了拉丁美洲独立，那就是英国海军。对于希腊问题，列强间的分歧甚至更大。对革命具有无限憎恶的俄国，却无疑能从这场东正教（Orthodox Church）人民的起义中得到好处，因为它一方面可以削弱奥斯曼的力量，而且必定要依靠俄国帮助（此外，俄国还拥有一项为保护东正教基督徒得以干涉奥斯曼的条约权利）。对俄军干涉的担心、亲希腊的压力、经济利益以及虽不能阻止奥斯曼瓦解，但最好能让它保持秩序的普遍信念，最终导致英国从敌意转为中立，再转到亲希腊的非正式干预。于是，希腊因得到俄国和英国的帮助而赢得了独立（1829年）。借着把该国变成一个随便都可找到的德意志小亲王统治下的王国，希腊不会只变成俄国的卫星国，而国际损失也可因此减到最低程度。但是，1815年解决方案的持久性、会议制度以及镇压一切革命的原则，却因此而告崩溃。
1830年革命彻底摧毁了1815年的解决方案，因为革命不仅影响了小国，而且还影响了一个大国——法国本身。实际上，1830年革命使莱茵河以西的欧洲全都从“神圣同盟”的警察行动下解脱出来。同时“东方问题”，即对奥斯曼无可避免的瓦解命运该采取什么行动的问题，则把巴尔干国家和地中海东部地区变成列强们，特别是俄国和英国的角斗场。“东方问题”打乱了均势，因为所有的图谋都强化了俄国的力量，从那之后，俄国的主要外交目标，就是赢得位于欧洲和小亚细亚之间，控制着其通往地中海航道的海峡控制权。此一行动不仅具有外交和军事重要性，而且随着乌克兰谷物出口的增加，也有其经济紧迫性。像往常一样关心通往印度航道的英国，深切担忧俄国有可能会威胁到它的南进。英国明显的政策便是不惜一切代价支持奥斯曼反对俄国扩张。（这对英国在地中海东部地区的贸易还有额外好处，在这个时期贸易有了非常令人满意的增加。）不幸的是，这个政策完全不切实际。奥斯曼帝国绝不是一个不可救药的躯壳，至少在军事方面是如此，但它最多只能采取迟缓的行动，去对付由国内叛乱（它仍能轻易地加以镇压）、俄国，以及一个不利于己的国际形势所联合而成的力量（这是它无法轻易击败的）。而此时，奥斯曼帝国尚无能力实现现代化，也未表示出高昂的意愿，虽然现代化的开端已在19世纪30年代马哈穆德二世（MahmoudⅡ，1809—1839）统治时便已开始了。所以，只有英国直接的外交和军事支持（即战争威胁），才能够阻止俄国影响力的不断增长和奥斯曼在各种困扰下的瓦解命运。这使“东方问题”成为拿破仑战争之后国际事务中最具爆炸性的问题，而且是唯一可能导致一次全面战争和唯一的确于1854—1856年间导致了国际战争的问题。然而，在这场国际赌博中，有利于俄国而不利于英国的局势不断加剧，但这种发展却也使俄国趋向妥协。下列两种方式都可使俄国达到其外交目标：或借由击败、瓜分奥斯曼而占领君士坦丁堡以及两个海峡；或对软弱顺从的奥斯曼建立实际的保护关系。而不管哪一种方式都明摆在那里。换句话说，对沙皇而言，绝不值得为君士坦丁堡打一场大仗。因此，19世纪20年代发生的希腊战争虽然符合其瓜分和占领政策，但俄国并没有从这次事件中得到它渴望得到的那么多好处，因为它不愿过分坚持其优势。相反，它还在恩基尔斯凯莱西（Unkiar Skelessi，1833年）与受到强大压力、急切意识到需要强大保护者的奥斯曼，签订了一个特别有利的条约。这项条约使英国勃然大怒，并在19世纪30年代产生一股民众仇俄情绪，俄国是英国传统敌人的形象，就此形成。[2] 面对英国的压力，俄国人自动退却了，而且在19世纪40年代转而提出瓜分奥斯曼的主张。
因此，俄英在东方的对立，实际上没有公开的战争叫嚣（特别是英国）那么危险。此外，英国对法国复兴的更大担忧，也减低了这种对立的重要性。事实上，“大赛局”（great game）一词，更贴切地形容了当时的情况，该词后来逐渐用来指那些冒险家和密探们，在两强的东方未定界中所从事的间谍活动。使形势变得真正危险的，是奥斯曼内部解放运动不可预测的进程和其他列强的干涉。列强之中，奥地利显得毫无兴趣，它自己就是个摇摇欲坠的多民族帝国，动摇奥斯曼稳定的民族运动——巴尔干斯拉夫人，特别是塞尔维亚人——也同样威胁着它。不过，类似的威胁并不直接，虽然它们在日后成为第一次世界大战的直接原因。法国则比较麻烦，它在地中海东部地区有外交和经济影响的漫长记录，并且每隔一段时间便试图恢复和扩大其影响力。特别是自拿破仑远征埃及之后，法国对埃及的影响更大，由于埃及国王穆罕默德·阿里实际上是一个独裁统治者，其意愿多少能够左右奥斯曼帝国的瓦解或拼合。确实，19世纪30年代（1831—1833年、1839—1841年）的东方问题危机，基本上是阿里与其名义上宗主国之间的关系危机，后来更因法国对埃及的支持而复杂化。然而，如果俄国不愿为君士坦丁堡开战，那么法国当然不能也不想进行战争。外交危机是存在的。但是最终，除了克里米亚插曲外，一直到19世纪结束都没有因奥斯曼而发生战争。
因此，从这一时期国际争端的过程，我们可以清楚地看出，国际关系中的易燃性材料早已存在，只不过还没有达到引爆大战的程度。在大国中，奥地利和普鲁士过于弱小不能指望太多。英国人已得到了满足。他们在1815年已赢得世界历史上任何强国所能获得的最全面胜利。它从20年的反法战争中一跃而为唯一的工业化经济强国、唯一的海军强国（1840年英国海军拥有的舰船数几乎等于其他各国海军的总和）和世界上唯一的殖民强国。似乎已没有任何东西足以妨碍英国外交政策唯一重要的扩张主义，即英国贸易和投资的扩张。俄国尽管并不满足，但它只有有限的领土野心，而且眼前没有任何东西能长期（或者看起来如此）妨碍其推进。至少没有什么东西显示出其有必要进行一场具有危险性的全面战争。只有法国是个“不满意的”强国，而且有打乱国际稳定秩序的能力。但是法国只有在某种条件下才能这样做，即它能再次激发国内雅各宾主义和国外自由主义以及民族主义的革命活力。因为在正统的大国竞争方面，它已受到致命的削弱。它绝不可能再像路易十四或大革命时期那样，只靠其国内的人口和资源，在同等条件下与两个或更多大国组成的联盟作战。在1780年时，法国人口是英国的2.5倍，及至1830年，两国人口数之比已超过2∶3。1780年，法国人口几乎与俄国一样多，但到了1830年，法国人口数却几乎仅占俄国的一半。同时，法国经济发展的速度致命地落后于英国人、美国人，而且很快更落后于日耳曼人。
但是，对任何法国政府而言，利用雅各宾主义来实现其国际野心，代价未免太大。当法国人在1830年和1848年推翻其政权，并使专制主义到处遭受动摇或摧毁之际，列强颤抖不已。它们本可以使自己免于不眠之夜。1830—1831年间的法国温和派，甚至不准备给起义的波兰人任何一点帮助，尽管全法（以及欧洲自由派）的舆论都同情波兰人。年老但热情的拉法耶特（Lafayette）于1831年致信当时的英国外交大臣帕默斯顿说：“对于波兰，你将做什么？我们可以为它做点什么？”[5] 答案是，什么也不做。法国当然乐意用那些欧洲革命来加强其自身力量，而所有的革命者也的确希望它这样做。但是这样猛然投入革命战争将导致的结果，不仅使梅特涅害怕，也令温和自由派的法国政府同感恐惧。因此在1815—1848年间，为了自己国家的利益，没有任何一个法国政府会去危及普遍的和平。
在欧洲均势范围之外，当然没有任何东西会妨碍扩张和好战。事实上，尽管白人列强的势力极其强大，但其实际征服的领土还是有限的。英国人满足于一些小据点的占领，那些据点关系到英国海军对世界的控制和其以世界为范围的贸易利益，例如（在拿破仑战争期间从荷兰人那里夺取的）非洲南端、锡兰（在这个时期建立的）、新加坡和中国香港地区。而反对奴隶贸易运动的急迫性——该运动既迎合了国内的人道主义舆论，又满足了英国海军的战略利益——则使英国仅在非洲沿岸保留立足之点。总的来说，英国的观点是：一个对英国开放贸易并由英国海军保护使之不受讨厌者侵犯的世界，可在不花占领行政费的情况下，得到更加廉价的开发。只有一个重要例外，即印度，而且上述的一切努力，都与印度的统治有关。印度必须不惜一切代价地加以占有，即使大多数反殖民主义的自由贸易者也从不怀疑这点。由于印度市场日益重要，一般认为，如果由印度人自行管理的话，英国贸易肯定会遭受损失。印度对于开辟远东市场、毒品交易，以及欧洲商人希望从事的其他有利可图的活动，都是一个关键所在。于是在1839—1842年的鸦片战争中中国被打开了大门。而英国在1814年至1849年间对马拉特人（Mahratta）、尼泊尔人、缅甸人、拉杰普特人（Rajput）、阿富汗人、信德人（Sindhis）和锡克人（Sikh）所进行的一系列战争，则使英印帝国的版图扩张至次大陆的2/3地区，而且英国的影响之网，已在中东地区拉得更紧，因为该地控制着通往印度的通道。从1840年起，这条通道便由P＆O（半岛及东方）公司的汽船航线为主轴，再由跨越苏伊士运河的陆上道路做补充。