雍正元年春正月朔，雍正帝向天下官僚颁布谕旨十一道，分别训谕总督、巡抚、督学、提督、总兵、布政司、按察司、道员，以及副将、参将、游击等官，知府、知州、知县各官，晓谕他们各自的为官要务，因此这十一道谕旨应当被看作阐明雍正帝执政方针的文件。其共同点是，他批评了所谓的“名实兼收”这一陋习。雍正帝说：
今之居官者，钓誉以为名，肥家以为实，而云名实兼收。（《世宗实录》、《雍正朝东华录》，雍正元年春正月朔日条目）
这里虽然将“名”与“实”对立，其实它们是一个事物的两个侧面。因为“名”是在官僚社会中的颜面，有颜面就能获得好地位，有好地位就能得到财富以实家，拥有财富则可以再以此为资本更有颜面。在官僚生活中，颜面即名誉，是宝贵的资本，财富与之表里相依。但名誉主要通过交际获得，学问只有在作为交际的手段时才有意义，政治也成为交际的牺牲品。为这样的官僚提供交际费用的最终都是人民，因为在苛政下不得不承受最大痛苦的牺牲者就是人民。而对人民的怨恨最后负责的只有天子一个人，官僚在形势最终恶化的时候可以投降以苟活，甚至还有倒戈这条退路，唯有天子一旦失去实权就不得不与王朝同归于尽。因此天子绝不能允许牺牲天子与人民而让官僚名实兼收。雍正帝为了表示他的决心，在改元之初颁布了那十一道谕旨。
雍正帝最憎恨官僚的横向团结。官僚一旦横向团结起来，天子自然会脱离人民，天子的独裁权就会落入官僚手中而最终被破坏。这就是“朋党”必将招致的不可避免的后果。
朋党之弊在中国自古有之。自宋代以来，独裁君主几乎神经质一般地警戒和镇压官僚的朋党。然而宋代名臣欧阳修所著的《朋党论》认为，社会上所谓“君子周而不比”有误，小人因利禄而结为朋党，因此不能长存，而君子集同道之人为朋党，故团结一致。
对此，雍正帝在雍正二年七月作《御制朋党论》，颁布给诸王大臣，反驳欧阳修，贬斥欧阳修的看法为歪理邪说。皇帝认为，欧阳修所谓的“道”归根结底是小人之道，欧阳修之论一出，小人愈发肆无忌惮，借同道之名结为朋党。君子无朋，唯小人则有之。“设修在今日而为此论，朕必饬之以正其惑。”这就是“新朋党论”的大致内容。
的确应当避免朋党。按照官僚制度组织庞大的官僚群体，依据上下统属关系维持一丝不乱的体系是绝对必要的。就地方制度而言，首先有总督、巡抚，其次有布政司、按察司两司，再次有道员、知府，最后有知州、知县。中央的命令按照这样的顺序向下传达，地方末端的事务逆向上传，最后经总督、巡抚之手，转达至中央。因此总督、巡抚的权限极大，以他们为首的地方官僚体系被固定下来，变成封建性的上下关系，独裁君主则不得不防范地方分离的倾向。
总督和巡抚被天子派遣到地方，是其所管辖省份的最高政治责任者，天子许可他们向天子报告地方事务或请求指令，这通过两种形式实现：其一称为题本（又称本章），可以说是公开的文书；其二称为奏折，是一种私人的文书。
题本是总督、巡抚作为一省的长官因公务向天子呈递的文书。呈递人需在题本之上钤盖官印，表明其作为公务人员的资格。文书通过驿传送往北京，之后经过被称为通政司的衙门送到内阁。内阁留下文书的副本，将正本送到天子手上。天子召内阁大学士入宫，一边听取他们的意见，一边决定文书的处理，裁决各种各样的事务。天子在做决定时，按照事务各自不同的性质征求六部以及相关部门的意见，决定被做出后由负责的各部通知地方的总督、巡抚，由总督、巡抚转达最基层的政府机关，事务往来完全通过公文进行。总督、巡抚以题本的形式通过内阁向天子报告的事件专门有一名称，为“题达事件”。关于财政、司法、行政等可以依据相关法律和先例处理的事件，大体上属于题达事件。
然而除此之外，总督、巡抚也可以个人名义向天子呈递私人性的文书，这被称为奏折。有的时候是到达任职地点的报告，有的时候是贺年或者是时令问候，这些被称为“请安折”。机密事件的秘密报告称为“奏事折”，是没有必要让中央政府任何官员知晓，也不能让他们知晓，只需天子本人阅览的文书。因此奏折也可以说是总督、巡抚写给天子的亲启信件，没有必要加盖官印。
上述制度自清朝建国之初已经存在，近年来在北京故宫发现的康熙时代的奏折中有各种有趣的史料，这些史料以《文献汇编》、《明清史料》、《史料旬刊》为名已经逐渐公布。
雍正帝确立独裁制，禁止地方官僚的朋党之风，让每一个官僚直属于天子，利用的正是奏折制度。从前，地方官僚中拥有给天子呈递奏折权利的是总督和巡抚，在非常特别的情况下，其他的臣子也能够秘密上奏，但仅限于极其特殊的情况。雍正帝则要求不仅是总督、巡抚，也包括布政司、按察司、提督、总兵，甚至连道员、知府也必须向天子上奏。
作为地方官赴任的知府以上的官吏首先被召入宫中谒见天子。引见时天子会就地方政治的施政方法等对其进行恳切训谕，特许其以后可以向天子呈递私人性的奏折，并为此赐予他称为“折匣”的四个信箱。这种箱子长八寸八分，宽四寸四分，高一寸五分，外涂黄漆，内裱黄绫，可以上锁。造有同样的钥匙两把，一把天子保存，另一把被交给官吏本人。
赴任后，该官吏必须尽快以奏折的形式向天子呈递到任报告，这时他必须一字不差地重复一遍谒见天子时得到的训谕，并发誓无论何时都会遵循训谕行事。奏折被放入折匣中，上锁，并在外面严密地包裹好送往北京。此时总督、巡抚等可以利用驿传，或者可以派遣武官上京，威风凛凛地将奏折送到乾清门门口的奏事处。然而从前没有上奏折权利的布政司、按察司及其以下的官员则需专程派遣家仆，尽量悄无声息地上京，到达天子指定的大臣家中提交折匣，由大臣转呈天子。布政司以下的官吏可以说是总督、巡抚的属官，属官若是被授予直接与天子通信的权利，或许会让作为上官的总督、巡抚对此有所顾虑，雍正帝正是考虑到这一点才如此安排的。
折匣被送到天子手中，天子用自己的钥匙打开锁，取出奏折阅读。如复述引见时所下达的训谕有误，皇帝会用朱笔一一订正，晓谕他牢记天子的训示。如果有其他事情则依旧用朱笔书写在信札的余白处，将奏折再次放入折匣中锁好，按照相反的顺序返还给寄信人。这种天子在臣子呈递的奏折上用朱笔书写的部分即朱批谕旨，可以说是天子对奏折的回信。
当事人收到返还的带有朱批的奏折并恭敬拜读后，必须再将奏折放入折匣送还天子。天子与官僚个人的通信必须绝对秘密地进行，官僚绝对不能向他人泄露自己所上奏折的内容以及天子对此所赐朱批谕旨的内容，也不能记录所写内容。不仅如此，总督、巡抚以外的官吏甚至不能公开自己被允许给天子上奏折这一事实。
发给四个折匣的原因是，预计这个数量可以满足任职地与北京之间的不断往来。
从此之后，该官吏在任职地必须毫无遗漏、事无巨细地向天子报告所管辖的民政或者军事等的实际情况。
雍正帝新构想的、可以称为奏折政治的方法，与其说是儒家化的，不如说是法家化的。因为儒家化的政治提倡在选用官吏或者委任官吏之前费尽苦心地寻觅，一旦选用或委任之后，便听之任之，不加干涉；若是不能完全信任、委以全责的人，不如从一开始就不选用。
但是雍正帝的做法是，不把地方一省的政治完全托付给作为负责人的总督、巡抚，也从他们的布政司以下的属官中收集报告。曾经马尔齐哈因引用《论语》“笾豆之事，则有司存”之句受到雍正帝的严厉训斥。雍正帝说：
其心欲朕不加详察，则伊等邀结党与，任意擅行。（《世宗实录》、《雍正朝东华录》，雍正二年五月甲寅条目）
可见无条件地将大权委任给少数官僚，立刻就有变成朋党据点之虞。