独裁政治之下的理想是不允许有特权阶级存在。在君主面前，无论是大臣、地方官、商人还是农民，都必须是普通的臣民。但是君主不可能一个人承担全部的政务，无论如何都需要庞大的官僚组织，然而官僚只是协助天子，代行天子保证人民生活的任务而已。正如君主需要对耗费民财来满足自己愿望之事持谨慎态度一般，官僚也不能为了一己私欲而任意处理政事。官僚应当为了天子与万民而存在，而不是为官僚自身而存在。
但在现实生活中这是非常困难的。由于被天子委以大权，官吏往往会以权谋私，不但完全不为人民着想，反而榨取人民以自肥，这样的状况很常见。官僚之间联系紧密，互相帮助遮掩所做的恶事，在互相的包庇之下，收取贿赂，侵吞公款。官僚给彼此面子、互相庇护缺点的行为甚至被视为美德，于是就出现了让人无从下手整顿的官场习气。其中最糟糕的是科举出身的人。考官与考生中的及第者成为老师与弟子，同一期考试及第者们成为同年级同学，即“同年”，以此建立了密切的联系，以图相互方便。触怒君主并不是什么大不了的事情，若是被同僚厌恶则永无出头之日了。他们如此团结，结成十分牢固的“朋党”。
雍正帝认为要想让他们按照官僚本来的使命施政为民，放弃施政为官，无论如何必须破坏这些科举出身之人的团结，但是又不能贸然放弃拥有上千年漫长历史的科举制度，而且最重要的是除此之外没有更适当的方法。总之，如何运作制度要比制度本身更重要。自古就有以下说法：
有治人，无治法（进行治理的是人，并不是法律条文）。
人才的问题也一样。科举出身的人自然都不是平庸之辈，重要的是如何运用人才。建立选拔人才的公正标准，对成绩斐然者尽数录用，对无能乖张者毫不留情地免职，如此下去，官场的风气也会焕然一新吧。
［朕待天下臣工总惟大公无我一语耳。］朕从来不知疑人，亦不知信人。可信者乃伊自取信，可疑者乃自取疑。赏罚亦然，总与朕无涉。朕不横意见于中，以为此人必信此人必疑也。
如此强调是非分明的雍正帝拼命地寻找人才，求贤若渴。
人才难得为帝王第一苦衷。
他曾如此深深感叹。即使是睿智非凡、见识广博的雍正帝，也有数次被欺骗而失败的经历。最终得到皇帝完全信任、恩宠不衰的是地方官田文镜、李卫和鄂尔泰三人。值得注意的是，这三个人都不是科举出身。
田文镜是汉军出身。所谓汉军，虽然也是汉人，但在清朝还在东北之时便已经归顺，代代为臣。因此，汉军即使不参加科举也有特别的出仕途径。在雍正初年，他已是六十岁的老人，担任相当于日本总理厅秘书的内阁侍读一职。他被命令前往陕西省祭祀华山之神，途经山西省，见到人民苦于饥馑。这是关系到地方官政绩的大事，因此被地方官员隐瞒下来，并未向朝廷报告。田文镜看不下去，上奏天子，天子也为之一惊，立即任命田文镜为特使，派遣他前往山西救灾，挽救了七八十万灾民的性命。
如此能干之人，为何至今未闻一人赞许？
雍正帝终于注意到他了。工作结束后，他被任命为相当于河南省财政官的布政使，很快被提拔为相当于民政长官的巡抚之上的总督。他治理河南省约十年，被称颂为政绩天下第一。
田文镜在承担赈济山西省饥民工作的同时，劝说地方官员向天子提出整理地方财政的策略。调往河南省之后，他被赋予了自由发挥其才能的权利，便将这一计划付诸实践，以为天下模范。
当时官吏的俸禄少得可怜，低到甚至无力维持家庭生活。作为民政长官的巡抚的俸禄一年仅白银一百五十五两，在一两白银相当于六斗米的时代，在生活水准高、交际讲究排场的官场，无论如何都难以为继。原因何在？在估算财政收入和支出时，尽量把基础值降到最低，这在中国自古以来被视为善政。租税从人民那里以谷物和现银的形式征收上来，几乎全部被收入中央国库，完全没有惠及地方。只有高级官吏和军队的俸禄从中央国家经费之中支取，而原则上国库不允许支给地方费用。至于地方官衙的维持费、书记[2]的劳务费、办公费等，中央没有什么特别规定，各地方视情况而自由处置。于是，地方政府除去收取法律规定的国税外，还收取占国税若干成的附加税（耗羡）。虽然这种行为不被中央政府认可，但由于地方不得不征收附加税来维持运作，故而被默许。因此若是尽量将租税的额度定得小一些，就算地方官再增加几成的税收，也没什么大不了。若是将必要的部分悉数算入租税，地方官在此基础上增收几成税额的话，反而增加了人民的负担。
然而，由于中央政府不承认附加税，便完全无法将其置于监督之下，只得放任地方官自由处理。一方面，地方官在当地拥有极大的权限，这笔附加税比起用作地方政府的开支，自然绝大部分被官吏个人贪污消费了。政府应当预料到会有这样的结果，因此为了补充不足的地方经费而再次向人民征收附加税。就这样，附加税逐步增加，永无尽头。
如果只是这样，还算可以接受，但由于征收附加税并没有可以依据的法规，各人所承担的赋税最终变得不公平。有权有势的人，尤其是官吏以及在官府任职的书记等小吏找些理由便可以免交附加税，他们应缴的部分反而被转嫁到贫困的农民身上。这就对社会产生了很大影响，导致富者强者愈富，贫者弱者愈贫。
另一方面，地方官绝不会满足于他们的俸禄。他们侵吞的附加税多达俸禄的千倍！当时的河南巡抚一年的俸禄是一百五十五两白银，但实际上他每年有二十万两白银的收入。其他人的情况可以推知。河南巡抚是管理约五百万人口的大官，比起日本德川时代的大名中最大的加贺侯地位更高，收入却不能与之比肩，问题就出在这里。租税的增加额度在法律上没有规定，单凭各地的习惯制定，这种习惯也因地方官的想法而变动。上层官吏既然已经在正规的俸禄外获得了千倍以上的收入，就必然不会取缔处于底端的地方官聚敛钱财的行为。
弊害随时代发展而越来越明显，通过之前的方法，尽量将租税的基准降到最低，以减轻人民负担的政策已经完全失去意义。如果采用增税的方式，在制度上进行一次彻底的税制调整，承认地方费用，也支给地方官生活费，最终能为人民谋利。田文镜当机立断，首倡新政策，并在河南省付诸实践。
然而，雍正帝并不希望在自己这一代留下公然增加租税的记载，因为这将会打破祖宗成法。何况雍正帝曾因自己为租税过重的苏州地区减去租税四十五万两白银之事而感到满足，认为自己施予苏州莫大的恩典，而一味增加税额起不了什么作用。于是，雍正帝让地方官自行整顿财政。但这既不是天子的命令，也不是中央政府的指令，只是采用了地方官希望自己的构想得以施行而天子以个人身份默许的一种形式。整顿财政的提案是以奏折的形式被送到天子手上的。天子虽然在回信中陈述了自己的意见，但不置可否。全部责任必须由地方官个人来承担。中国国土广大，不同的地方情况各异，无法统一。最了解地方实际情况的是地方官本人，因此，雍正帝命令他在充分调查的前提下承担全责实施。
田文镜沿袭前任巡抚的做法，继续实施进行到一半的财政整理政策，河南省的租税定额为三百万两白银，其中，附加税为一成三分约为四十万两，这不但包括地方开支，也包括支给官吏在任职地的补助。巡抚的补助为每年三万两，这相当于俸禄的两百倍，但巡抚级别的大官，家中也有数量众多的男仆、女仆，这些钱绝对不算多。当时大官的家庭包括佣人在内少则四五十人，多则四五百人。这笔任职地补助被称为“养廉银”，是为了保持官吏廉洁奉公的补助金。地方各省中最早完善这一制度的就是田文镜管理的河南省。逐渐地，其他省份也仿照实施。养廉银制度自此开始，到清朝末年为止一直在全国范围内施行，成为清朝俸禄制度的特色。雍正帝在某封信中说：
［钱粮之加耗羡原非应有之项。凡为地方州县实有万不得已公私两项之用度。全革耗羡势必不可行。］即使再增加一成变为两成，养廉银成为几万两，若是官吏不再从人民身上取一文，养廉银以外也分文不取，这便可以说是善政了。
除此之外，田文镜所施行的政策，如告发隐匿开垦地、填补前任倒卖所保管物资的亏空、催收滞纳的租税等，都大合雍正帝的心意。原本开垦田地应当向政府申报，缴纳相应的租税，但有权势之人从前收买官吏，逃避登记，没有缴纳赋税，田文镜将这些土地全部登记造册。租税的一部分由地方仓库保管，但是官吏侵吞这些物资或蒙混账目的情况很常见，田文镜逐件核查账目，揭发负责人，令其赔偿。滞纳租税的人中也有不少是贫民，但有权势的人与官吏勾结，缓交多年的租税却并未被没收财产。田文镜对这样有权有势的阶层毫不手软，强制催缴。
同雍正帝求贤若渴一样，田文镜也在探求人才。原本地方官的人事全部由中央政府决定，相当于民政长官的巡抚无从置喙，只能在其赴任之后根据该官吏的品行和才能，在成绩表上打分。他一个接一个向朝廷参劾在养廉银以外另行谋取钱财的，以及在规定的附加税以外再行榨取的部下。这也是由于巡抚自身没有直接罢免部下的权力。数年之间，田文镜推荐的成绩优异的部下有十九名，参劾并致使其被免职的官吏有二十二名。
他无视地方上的权势者一直以来享有的特权，对下级官吏采取毫不包庇的态度，这样的行为自然招致了激烈的舆论抗议。然而，雍正帝丝毫不为这些舆论所动，责难的声音愈高，雍正帝对田文镜便愈加信任。于是，制造舆论的一方最终放弃，几乎不再有什么责难的声音了。确实，河南省没有不廉洁的官吏。权势者虽有不满，但下层人民得了救。虽然征收一成三分的附加税，但与过去不知因何被征收的平均七八成的增额相比，人民的负担着实轻减太多了。
以前河南省没有设置总督，最高负责人就是巡抚。雍正帝为田文镜专门设置河南总督一职并让他担任。雍正六年，为了让其管理山东省，雍正帝又任命田文镜为河南、山东两省的总督。听说田文镜要管理山东省，山东的官吏们都惊恐万分，他们一个个心怀鬼胎，怕是没有一人能逃过田文镜的参劾。即使雍正帝夙兴夜寐、勤以为政，但因为一直没有适当的人选，直到其即位满六年，像山东这样的大省的财政整顿依旧是一纸空文、毫无进展。雍正帝明白，在这种情况下，想要进行一次全国性的改革是不现实的，于是他盘算着，首先将田文镜派往河南，静静观察他的政绩，塑造一个模范省，以此为典型推广至全国。雍正帝特意提拔在河南省经过训练的田文镜的下属官吏，将他们配置到各省的要地。河南省宛如全国官吏再教育的学校一般。这点虽然好，可是过多优秀的官吏被雍正帝从河南省调出，让田文镜叫苦不迭。
田文镜兼任山东总督后，立即奏请天子务必施行德政，宣布对过去的不端行为既往不咎，要求认为自己有罪的人自首。随后，他逐一调查官吏的实际情况，进行替换，山东省的政治面貌由此焕然一新。
雍正六年四月，河南省孟津县一个平民的妻子徐氏捡到了远道而来的棉商在途中丢失的一百七十两白银。正直的徐氏和她的丈夫找到失主后便将白银原封不动地还了回去。失主拿出六十两白银作为谢礼，但他们无论如何都不肯接受。商人也是重情重义之人，便将此事呈报知县，恳请知县一定要让他们将礼钱收下。田文镜听说这件事后非常感动，自己又拿出五十两表彰徐氏，并把这件事写到了给雍正帝的奏折中——这个故事是距今两百年前的事情，当时的欧洲尚处于大白天还会发生拦路抢劫的时代，希望读者们考虑到这一点——雍正帝认为这件奇特的事情若是只止于君臣内部实在可惜，特意通过政府公开颁布敕语传布天下：
古来以路不拾遗作为天下治平之证，现今河南省小民将拾获白银，［寻找给还原主，］［丝毫不取，］［固辞不受酬谢。］［实为古今罕觏之事。］天子再为褒奖。
雍正帝对徐氏夫妇大加赞赏，并给予他们白银百两，特别授予他的丈夫七品顶戴。接着河南省商丘县的卖面贫民捡到白银二十四两并还给失主，雍正帝再次下敕给予卖面条的人白银五十两并授予其九品顶戴。后又有大将军傅尔丹麾下的士兵拾金不昧，也受到雍正帝奖赏。
也许有人会认为雍正帝这样以奖赏为诱饵，想让天下人民悉数成为正直之人的做法太过理想，简直如同儿戏，不禁令人冷笑。但雍正帝别有目的：真正奖赏的既不是小民之妻徐氏，也不是卖面之人，而是田文镜。
怎么样？这就是田文镜治下的河南省。其教育遍及胸无点墨的贫民。天下总督们，学学田文镜吧。
虽然没有明着赞赏田文镜，但雍正帝的真正意图就在于此。赏赐贫民的妻子、布告天下，实际上是给予田文镜最高的荣誉。
还有一件事不容忽视，田文镜赢得雍正帝如此信任有一个偶然的原因。原本雍正帝就对天命深信不疑，他认为励精图治则上天必定会降下福祉，而这种福祉体现为风调雨顺。因气候不正常而发生的饥馑、暴发的洪水是由于政治上有失误，责任应当由天子和当地的地方官承担。上天为了催促政治家们进行深刻的反省，时不时地降下灾厄。这对雍正帝而言是接近于信仰的信念。
在田文镜赴任之前，河南省连年饥馑，人民流离失所。然而田文镜一到任，气候突然就恢复正常，接连丰收。
看看吧。田文镜的政治不管受到政治寡头怎样的非难和攻击都如此顺利，难道不是天意所在吗？
雍正帝露出会心的笑容。这样的思考方式在某种意义上说得通。因为华北地区大体上降水稀少，甚至可以说，在别的地方会引发洪水的降雨量在这里刚好能带来丰收。但是如果施政不力导致人民穷困的话，就没有足够的治水条件，在气候上应当可以丰收的时候会因为洪水而颗粒无收，而雨量没有到发生洪水的程度时又会发生旱灾，这样无论如何也无法使人民摆脱苦难。若是进行了良好的治理，也做好堤防工程的话，即使发生洪水也会被遏制，可以尽情享受丰收的利益；即使出现歉收的气候，依靠人民的生产意愿也会获得一定程度的收成。田文镜赴任之初，黄河时不时发生洪水，但幸而避免了溃堤，气候在此之后逐渐好转，便接连出现了少见的丰年。
但是气候似乎按照某种周期循环往复，雍正八年河南和山东局部地区歉收，人民流亡进入湖北省，当地总督的报告被送到了天子手上。于是，天子对田文镜产生了稍许怀疑，认为他已经是年近七旬的古稀老人，精疲力竭，是不是已经不能同以前一样活跃地行政了。确实从那个时候开始，田文镜的身体每况愈下，他自己也自觉地上书请求致仕回乡，但是天子慰留他。雍正十年河南和山东出现了前所未有的大丰收，借此时机，天子批准了田文镜的辞呈，使他得以善始善终，不久之后他便病殁了。天子特意下令河南省立祠祭祀田文镜，但在雍正帝死后，乾隆初年发生了地方官参劾已逝的田文镜的事件。
其次，深受雍正帝信任的是李卫。他出生在江苏省徐州的豪门之家，捐纳出身。所谓捐纳是指出钱买官。有这样经历的人通常被考中科举、对自己的典籍修养沾沾自得的士大夫群体瞧不起，被视为旁门左道之中最为低贱的一种。但坦白而言，由于科举考试竞争激烈，若不是一等一的才子，恐怕为了考中科举，已经将一生的精力消耗殆尽，因此秀才出身的大政治家很少。与此相反，在买官制度下，很多官吏在当官之后想要赚回因买官而投入的资本，因此成为贪官。虽然这种情况很普遍，但也有特别乐善好施的慈善家。他们家里的钱财取之不尽，对官吏的俸禄和外快这些微不足道的小钱不屑一顾，总想要尝试做一些惊天动地的事业，以实现生为男子汉的夙愿，但又不想做像参加科举考试这样麻烦的事情。若是钱能够解决的话，就出钱做官试试看。李卫恰恰是这种人。
李卫受到雍正帝信任是从雍正元年被任命为云南省掌管驿站和食盐专卖的盐驿道开始的。他一到任，马上揭发了属下十多名官吏和数名武官的不轨行为。翌年他便升任相当于财务官的布政使，虽然来自官僚的责难甚嚣尘上，但雍正帝对李卫的信任反而与日俱增。
闻卿议论殊觉痛快。
雍正帝如此赞赏他。有段时间浙江省比年不登，人民面有菜色，皇帝在雍正三年十月拔擢李卫为浙江巡抚，企图让他突破难关。李卫赴任后立即让商人在长江上游地区收购大量的稻米运到浙江，漂亮地解除了这次危机。而且在李卫赴任之后，浙江省连年丰收，这愈发增加了雍正帝对他的信任。
与此同时，毗邻的福建省也遭受饥馑，暴动四起，然而巡抚毛文铨仓皇狼狈、不知所措，使人心愈发动摇。雍正帝大惊，任命被评价为精明能干的高其倬为闽浙总督，让他前往福建。闽浙总督管辖福建和浙江二省，作为浙江巡抚的李卫自然在其手下。高其倬在赴任途中会见了李卫，听取了关于福建省的报告，从浙江省借用了数万石稻米送往福建，但是到达福建之后才发现福建的粮食状况并没有那么糟糕。由于巡抚毛文铨过度惊慌，有权势的人趁机囤积居奇，米便从市面上消失了。而毛文铨惊慌失措的原因是理应妥善保存的官米不知何时被官吏们暗中倒卖，仓库中只留下名义上的款目，无法在必要的时候卖出官米，调节米价。正是出于这个原因，仅仅是高其倬从浙江借米的消息被传播开来，暴动便平息了。但是此后就出问题了。科举出身的高其倬最终迫于情面，打算庇护福建省倒卖官米的官吏。以救济饥荒的名义从各地运来的米被直接存放到政府的仓库中而没有在市场上流通，因此米价一如既往地居高不下，人民没有得到丝毫恩惠。听说这件事情的雍正帝另外派遣监察官对福建省上下进行了财政检查，结果查知在应当保存的八十八万石米中有五十三万石被倒卖，五十余名官吏作为负责人遭到弹劾。当然本应由高其倬办的事情却被别的监察官揭发出来，着实让高其倬面子扫地。雍正帝改命高其倬为福建总督，只管辖福建一省，将李卫晋升为浙江总督，让他能够在浙江一省自由施展才干。
李卫曾在云南的食盐专卖上取得过极好的成绩。因此，雍正帝任命其为浙江巡抚以后，还特意让他兼管食盐专卖的工作，而巡抚与食盐专卖原本没有直接关系。浙江省的沿海地区出产食盐，这些盐不仅供应浙江本省，原则上也供应江苏省南部、苏州平原一带。政府的食盐专卖原本以扩大国库收入作为首要目的，因此贩卖价格相当高，至少是原价的三十倍，人民消费食盐如同缴纳赋税一般。这个领域必然走私贸易风行。若是廉价的私盐泛滥，昂贵的官盐定会受到排挤、毫无销路，那么国库收入也会因此蒙受巨大损失，因此政府甚至不惜动用军队取缔私盐，对买卖私盐行为的处罚也日渐加重。