机会是在纷纭世事之中的许多复杂因子，在运行之间偶有利于你的空隙。然凑成的这个空隙稍纵即逝，所以，要把握时机确实需要眼明手快地去“捕捉”，而不能坐在那里等待或因循拖延。
——罗兰
官可以不做，法不可不改
1906年，出使各国考察政治大臣载泽、端方、戴鸿慈等人先后回国，向清廷汇报考察情形，一致奏请改订全国官制，以为立宪预备。
考察大臣建议：“宜略仿责任内阁之制，以求中央行政之统一。”
他们在呈慈禧太后的奏折中写道：
查东西各国无不有责任内阁。责任内阁者，合首相及各部之国务大臣组织一合议制之政府，代君主而负责任者也。盖中央政府实一国行政之总枢，一切政策从兹出焉……中国内阁昔为枢要，今如闲曹，比之各国固不同矣。军机处虽有类各国之内阁，然对于上则仅备顾问，对于下则未受责成，考其职权，只略如各国之枢密顾问院耳。
从中国历史上看，皇权与相权的矛盾是中央集权专制体制中的一对矛盾。从法理上讲，专制之意就是将权力授予一人的一种治国方式，即国家的一切大事由君主一人裁决。但是国家之大、事情之多不是凭专制君主一人的精力来日理万机就能够解决的，于是便有了“助理万机”的宰相一职的设置。但皇帝和宰相在分权的概念上是模糊的，虽也有权相将皇帝置于傀儡地位的事实，但从总的发展趋势上看，皇权是朝着扩大并膨胀的方向发展，相权则一步步缩小，到明清时，被公然视作君权的对立物而从制度上加以消灭。皇权的不断强化虽然维护了皇帝对行政权独裁的需要，却妨碍了大臣的积极性与主动性的发挥，从而造成国家机器运转的迟缓和行政效力的低下，整个行政系统的活力因而大为降低。
中国历史上的君相权力之争，到明代时以君权的绝对胜利而告终，其标志就是内阁制度的设立。清沿明制，仍设内阁，而其职权仅票拟诏旨，其权力则远远不如汉唐执政之宰相。雍正朝后军机处逐渐代替了内阁的枢要地位，然而军机处只供传述缮撰，军国大事丝毫不得赞画于其间，除承旨办事外，并无任何独立职权，君主专制至此达到了极点。
君权的膨胀必然导致相权的萎缩，并直接破坏国家政治体制的正常运行。弊极求治，就在于改变君权过于膨胀导致的大臣尸位保禄、阉然伴食的僵化政治体制，使内阁有“统摄指挥之能力”，真正担负起行政中枢的责任。20世纪初年，中国已不可能向秦汉时的丞相制复归，也不可能回到明朝权力尚大的内阁制，而只能是效仿西方建立近代意义上的责任内阁制度。这就是五大臣回国后向清廷建议改制的用意所在。
五大臣归国后，以建立责任内阁制度为核心的改革官制的要求迅速高涨起来。光绪三十二年（1906年）七月十四日，上谕决定编纂官制，袁世凯、徐世昌等人被列为编制大臣，庆亲王奕劻是“总司核定”的三人之一。
庆亲王奕劻身为王室宗亲，又位在朝臣之首，掌核定之权自然名正言顺。值得注意的是，编制大臣中只有袁世凯一人为地方督抚，而同是封疆大吏的张之洞、端方、岑春煊等却只能是选派司道大员来京，随同参议，从中不难看出袁氏在慈禧眼中的特殊地位。
陶湘（袁的政敌盛宣怀的得力亲信）在《齐东野语》中谈到袁世凯入京的背景时说：
本初（袁世凯）素来手段尚专制，午公（端方）性实守旧，泽（载泽）在青年，李（李盛铎，出洋考察宪政五大臣之一）眷甚微，戴（戴鸿慈，出洋考察宪政五大臣之一）、尚（尚其亨，出洋考察宪政五大臣之一）固无论也。中央各领袖者毫无成见，成北（徐世昌）善事周旋，善化（瞿鸿禨）乃见机之流，定兴（王文韶）安于聋聩，荣（荣庆）、铁（铁良）守旧，而铁则铮铮。所以上下均以立宪持议者，实为上年炸弹所逼，况目今排满之横议频兴，始说立宪以息浮议。……当端、泽等将回之际，众心共有一更变之举动，深勒脑筋，报纸持议尤甚。近年来，内廷阅报，意亦游移。后来端等先后回华，莫不以变法敷陈，持论痛切，两宫动容。向来疑难之事多取决于本初，荣、铁先期发电，请本初平议。讵意本初尚新更甚，两宫更无主意。
本初指袁世凯，荣指荣庆，铁为铁良。从这段话中我们可以看出：
第一，慈禧和光绪对于是否改制犹豫不定，也无主意。变法立宪是变革祖制的大事，一向专断的慈禧太后一面想保住满洲贵族的特权和自己的地位；另一方面对革命党汹汹之势却又不能不做出让步，以消弭革命。为此竟然“宵旰忧勤，真至废寝忘食”，甚至流露出了“我如此为难，真不如跳湖而死”的哀叹之语。
第二，袁世凯确实是朝野上下举足轻重的人物，所谓“疑难之事多取决于本初”，甚至权势如荣庆、铁良者也需要事先探听一下他的口气。显然，在这次变革官制的活动中，袁世凯的行动也势必会影响到清廷的决策。
胡思敬在《大盗窃国记》中说：“孝钦自西巡后，不敢坚持国事，见五大臣疏踌躇莫决，急召世凯入商。”
正是在这种形势下，袁世凯踌躇满志地来到了北京。
陶湘在谈到袁世凯入京的背景时又说：
当七月初以前，京津秘使往来甚繁，本初向来大权独揽，所发莫不中的。今“立宪”二字，上既动摇，以为此种好机会，略一布置，即可成功。在津即预计到京后如何入手，如何改官制。官制改，则事权亦更，数百年之密网，一旦可以廓除。意中自许如此，手下人等莫不相许如此，枢府亦料彼必如此，领袖（指奕劻）更随声附和，报纸又竭力怂恿，惟恐彼不如此。不过报纸之意见与彼之心迹相背耳。
官制改革，实际是进行一次权力再分配，即所谓“官制改，则事权亦更”，它为各种政治势力的发展壮大均提供了机遇和可能，各派政治力量无不力图把握和运用这一机会。袁世凯久历宦海，自然深通此道。尽管袁世凯“素来手段尚专制”，但他也深深认识到：
朝中公正老臣都已谢世，朝政尽入贵胄之手，弟此次得跻高位者，赖有太后之宠眷耳。然而慈宫春秋已迈，犹如风中之烛，一旦冰山崩，皇上独断朝政，岂肯忘怀昔日之仇，则弟之位置必不保。
在当时，君主为与袁世凯积怨甚深的光绪皇帝，君权的加强只能是光绪皇帝权力的加强。一旦光绪帝东山再起，袁世凯势必岌岌可危。而要保护自己，则只有削弱光绪皇帝的权力；削弱光绪皇帝的权力，就首先要削弱君权；而削弱君权，又正是他成立责任内阁的目的。
对于此事，胡思敬在《沈病国书》中说：
北洋（指袁世凯）追念戊戌往事，知孝钦宴驾之后必不容于德宗，因内结奕劻，外煽新党，思藉立宪之名，剥夺君权尽归内阁。乙己派五大臣出洋，丙午大更官制，皆一人之谋也。
当时，朝中领袖为庆亲王奕劻。庆王为人庸鄙，毫无远见，而素贪财物，袁世凯投其所好，早已将其熨帖得言听计从。因而，举奕劻为责任内阁总理，提高奕劻的地位，实际上是扩大袁世凯自己的权势，巩固自己的基础。陶湘说：“然本初另有深意，盖欲借此以保其后来。”可谓一针见血。为此，袁世凯一改旧风，竟然“尚新更甚”，有“官可不做，法不可不改”、“当以死相争”的豪言壮语，甚至有吓唬和利诱两宫“若不及早图维，国事不堪设想”等语，俨然慷慨激昂。但袁世凯所以死相争的，就是他所设计的责任内阁。他的内阁，一方面脱离了国会的监督，另一方面又侵夺了皇帝的大权，因此，它实际上是袁世凯力图达到暗移神器，揽权归己，最终达到取清廷而代之的目的和手段。
建立责任内阁，已有戴、端等人鼓吹于前，而各地报纸更是“竟力怂恿”。依靠舆论之力，加上奕劻的支持，端方等的响应，本来就大权独揽的袁世凯在官制编制局中更是“气概如虹”、“主张最多”，而“全案皆其一手起草”，当时在成立编纂官制馆时，慈禧太后特派袁世凯与载泽，大学士世续，大学士外务部会办大臣那桐、荣庆、载振，内务府大臣奎俊、铁良，理藩部尚书善耆，户部尚书张百熙、戴鸿慈，巡警部尚书、政务大臣徐世昌等14人共同编纂官制，新任闽浙总督端方亦与会，另令湖广总督张之洞、两广总督岑春煊、两江总督周馥和各部派遣代表参与会议，而以奕劻、瞿鸿禨、孙家鼐三军机为总司核定大臣。上述人员奕劻父子、徐世昌均为袁世凯的掌中人物，端方、张百熙、那桐、世续也是袁世凯的追随者或同盟者，载泽与铁良有隙，袁乃拉拢载泽以为己用。与此同时，编制馆的办事员，全为袁世凯的僚属所占有，杨士琦与孙宝琦为提调，吴廷燮、金邦平、陆宗舆、章宗祥、张一麟为起草委员，王士珍、朱彭寿等参与议论，可说是清一色的袁党。这样，袁世凯就成为官制草案的实际制定者。9月稿成，庆亲王奕劻将中央各衙门官制改革情况缮单进呈两宫，其中行政部分定为：“行政之事则专属之内阁各部大臣。内阁有总理大臣，各部尚书，亦均为内阁政务大臣，故分之为各部，合之皆为政府，而情无隔阂。入则参阁议，出则各治部务，而事可贯通。如是则中央集权之势成，而政策统一之效著。”这就是袁世凯所“以死力争”的责任内阁制。而奏折尚未批下，袁世凯就已定好了阁部名单。陶湘说：“本初定议总理一人，属现在之领袖……九公与彼为副理。”领袖指奕劻，九公指军机大臣瞿鸿禨。瞿鸿禨为清流党，素与庆、袁针锋相对。从内阁这三驾马车来看，庆、袁一气相通，而庆又对袁言听计从，因此实权稳操在袁世凯之手，瞿氏不过伴食而已。这是瞿鸿禨不愿也绝不能答应的，于是暗思抵制之方。而此时铁良因力主中央集权，伸满抑汉主义，担心汉族官僚袁世凯的势力凌驾于满洲诸亲贵之上，也千方百计地拆台。瞿、铁于是携手，结成了对抗袁世凯官制改革的联盟，并开始着手从事反对活动。
光绪三十二年（1906年）九月二十日，奏折批下，结果大出庆、袁意料之外。旨云：“军机处为行政总汇，雍正年间本由内阁分设，取其近接内廷，每日入值承旨，办事较为密速，相承至今，尚未流弊，自毋庸复改。内阁军机处一切规制，著照旧行，其各部尚书均著充参预政务大臣，轮班值日，听候召对。”仅备顾问的军机处与君主有着直接的关系。军机不去，君权难削；而总理大臣不设，内阁也就依然有名无实。然而，上谕以“尚无流弊”、“著照旧行”，如此就将袁世凯费尽心机的设计全盘推翻了。
应当看到，在改革官制问题上，慈禧太后并不像有些人所说的“从一开始就缺乏诚意”。在众心所向变革的大环境下，特别是在五大臣“破釜沉舟、剀切陈奏”的影响下，“两宫大为之动容”，想有一番作为，这从朝中的人事安排可以看出来。人事的一个变化是袁世凯的入京。如上所述，袁世凯早已表现出“尚新更甚”的姿态，是唯一被调入京的地方督抚，到京后又被接连召见四次，可谓宠遇有加；与此相反的却是荣庆等人的地位变化。袁入京前后，两宫已决定“由瞿拟旨，御前会议时，不准荣、铁、孙、王数人与闻”。时荣庆、铁良入值军机，孙家鼐、王文韶为内阁大学士，皆为朝中重臣。铁良更是司户部，掌军务，被袁世凯讥为“大权独揽”。在官制改革中，“荣、铁守旧”，孙、王顽固，两宫决定在讨论改革方案时不准四人与闻，无疑是为了排除改革的障碍，可谓用心良苦。
瞿鸿禨所拟之旨已定于七月初九日颁发。但在这时，问题发生了。7月7日袁世凯入京后，立即联合庆亲王奕劻面参四人中权力最大的铁良。
陶湘记其经过为：
北洋召见时，面参铁谓：“若不去铁，新政必有阻挠”，且谓铁揽权欺君。慈圣未加可否。上则笑容可掬，默不一言。北洋出，邸堂单进，亦附和北洋，力言铁之不是……慈圣谓，铁尚无大过；邸则称，铁为聚敛之臣。据说已由瞿拟旨，御前会议时，不准荣、铁、孙、王数人与闻。而此谕计算初九即应颁发。后因邸、袁相继面参铁，此旨即留中。
袁、铁二人俱掌兵权，袁参铁“揽权欺君”，却使慈禧警觉起来；而奕劻附和袁世凯联手，“力言铁之不是”，更使慈禧太后对庆、袁关系及袁改革的真实意图产生了疑问。本来，从新政角度出发，慈禧已决定令铁良出值，但“揽权欺君”的铁良一去，朝中能“揽权欺君”的就只剩下袁世凯一人了，这对君权的威胁无疑更大。精于权衡之术的慈禧太后立即改变主意。留下荣、铁以牵制袁世凯，防止可能出现的专权局面。
慈禧态度的转变很快被瞿、铁二人所察觉，他们迅速利用了这一机会，立即组织攻击。
第一步，授意言官，交章弹劾。
陶湘写道：
此际忽有人严劾疆臣揽权，庸臣误国。慈圣于枢廷召对时将折发阅，即碰首请发政务议。慈圣谓：“此又何必？”即时收回留中。各官闻之，乘隙交劾，共几十余次。上意大回。
疆臣指袁世凯无疑，而庸臣当指奕劻。
其时，湖北按察使梁鼎芬入觐，弹劾袁、庆曰：
（袁世凯）权谋迈众，城府阻深，能陷人又能用人，自得奕劻之助，其权力遂为我朝二百年满汉疆臣所未有。引用私党，布满要津，我皇太后、皇上或未尽知。
嗣是纠弹袁世凯及庆王奕劻父子，连上八疏不止。御史刘汝骥则用鳌拜、明珠、年羹尧、隆科多这“四凶”以喻庆、袁，最后明确警告两宫：“万一我皇太后、皇上信任过专，始因其小忠小信而姑许之，继乃把持朝局，紊乱朝纲，盈廷诺诺，唯总理大臣一人之意旨是向，且群以伊、周颂之，天下事尚可问乎……臣谓率天下士夫，内背朝廷，因甲于内乱者必由此也。”
第二步，挑唆内监，向慈禧太后请愿。
传闻在讨论官制时，袁世凯曾倡议裁去太监，瞿、铁遂蛊惑太监从中作梗。“一日，太后出，太监百余人环跪哭求，谓外间均欲逐去奴才等，乞老佛爷念奴辈服侍已久，开恩赐留。太后惊诧，谓我未听见有此话，他们必须逐去尔等，是太与我过不去，此亦阻力之一大原因也。”
第三步，亲自出马，在慈禧太后面前诋毁袁世凯及新官制。
铁良性情暴烈，自宣布立宪以来即与袁世凯公开为敌，不特于根本问题上大唱反调，即枝叶事亦各持异议。他甚至向慈禧太后密奏袁世凯遇事跋扈，广布羽党，各省要差，皆其私人，存心叵测，若不早为限制，满人势力必不能保全等语，提醒慈禧太后加以提防。瞿鸿禨则机诈权谋，表面上对新官制草案不加可否，背地里却向慈禧太后密陈，说什么责任内阁成立，一切大事均由国务会议决定。皇太后将大权旁落，以此来激怒权势欲极强的慈禧太后。
第四步，将袁世凯的有力帮手满人官僚端方调出北京，分化袁党势力。
端方自欧考察归国，志高气盛，有取代瞿鸿禨外务部尚书之心，值“宪法议起，与项城同在都城，会定官制，互相标榜”。铁良巧设机关，让慈禧下旨令端方出京为两江总督，以孤袁党之势。
瞿、铁的明枪暗箭，使奕劻、袁世凯受到了很大的打击，最根本的是慈禧太后从此对袁世凯起了疑心，并且否决了袁世凯成立责任内阁的方案。
权臣无忌，为非作歹的事例历朝比比皆是。袁世凯是治世的能臣，这样的人，太后既用又防。权力是慈禧太后的命根子，责任内阁制意在分割君权，袁世凯挑头搞这个，太后当然不会喜欢。于是就要敲打敲打他，让他知道进退。
陶湘说：
闻七月中有日，卧雪召见时，慈圣云：“近来，参汝等之折有如许之多，皆未发出。”照例应碰头，而卧雪以为系改官制之参折，即对称：“此等闲话，皆不可听。”慈圣色为之变。后来领袖进去，慈谕：“某臣如此，将何为？”适其时卧雪欲督办东三省、豫、东、直等省训练事，慈更生疑，渐用防范之策。卧雪当日闻信，惶恐无措，竭力设法周旋，不能了无痕迹矣。又一回，太后问袁：“官制何以久未定稿？”袁谓：“意见纷歧，不易一致。”太后曰：“那怕什么不作总挚行政之枢机？你有的是兵，不会杀他们吗？”袁听后汗流浃背，逡巡而退。退下来马上具奏：修改新官制事需慎重从事，不能草率；臣因公务积压，即日回津清理。得旨报可，其事遂归于停顿。
官制改革本来是为了提高行政效率，改善政府的运作技能，并为立宪打下基础。但袁世凯的意图过早暴露却使得改革从此超出了新政的范围，而与权力问题纠缠在一起。尽管在革命党的威胁下清廷开始了改革，但此时最现实、最直接的威胁却是来自袁世凯。为了消除心腹之患，慈禧太后宁可抛弃原来的改革目的。实际上，越到后来，权力越取代“仿行宪政”，而成为两宫裁定官制的出发点。在权力这个问题的干扰下，改革已不能顺利进行下去。组织责任内阁是“弊极求治”的一个方案，但既然责任内阁方案已成为袁世凯力图揽权的工具，那么对权力敏感的慈禧太后就会一改“疑难之事多取决于袁”的传统，断然否定责任内阁，而代之以另外的方案。这样，立宪改制之举，也就只能“始而恢张，继无消息，终成敷衍”了。
与袁世凯的责任内阁方案相反的是瞿鸿禨、赵炳麟的“保留军机”方案。瞿为军机，赵为御史，二人同属清流党人物，与被称为“浊流”的庆、袁素不相能。所谓官制改革中的斗争实际上就是“瞿挟台谏及朝野清流以自重，袁则内倚亲贵而以外交、军事为后援。太后则操纵其间，自矜智术”造成的。申君在《清末民初云烟录》中说：“‘大权统于朝廷，庶政公诸舆论’，这是光绪末年清廷‘预备立宪诏’中人所共知的‘名句’，对反对立宪而又不得不抬出立宪幌子骗人的顽固派来说，确是匠心经营的得意之作。这一谕旨出自当时军机大臣瞿鸿禨的手笔，而在这后面还有一段瞿与袁世凯相互倾轧的故事。”袁案提出后，赵炳麟即上疏逐条批驳，认为若据此推行，“恐大权久假不归，君上将拥虚位”，“颠覆之忧，将在眉睫，此固非朝廷之福”。为此他提出：“其内阁、军机处，无论归并与否，并易何种名称，应暂仍旧制，以为承旨传宣之地位，不作总挈行政之枢机。”以“恐大权久假不归”来抨击袁氏方案，的确击中了袁世凯的要害，而赵炳麟提出的内阁、军机照旧无疑迎合了一心想防范袁世凯的清廷。与赵炳麟相呼应的瞿鸿禨又利用“总司核定”的有利地位，将袁世凯起草的方案“颇有裁正”。所谓“裁正”，就是在奕劻所进缮单中，加上一句：“或改今日军机大臣为办理政务大臣，各部尚书均为参预政务大臣，大学士仍办内阁事务。虽名称略异，而规制则同。”寥寥数语，在整个奏折中很不起眼，但它却给慈禧以从容选择的机会。20日上谕下，竟采用瞿鸿禨之议，仍用军机处旧制。
采纳瞿氏方案，否定责任内阁，并不单纯是一个方案之争，它标志着慈禧“疑难之事多取决于本初”、袁“大权独揽”的时代已经过去。这对于袁世凯无疑是一个沉重的打击。瞿氏又趁机引荐广西巡抚林绍年入军机，作为助手，地位更为巩固。又新官制主中央集权，规定外交、财政、军事及轮电路邮归各部管辖，勿得兼差，袁世凯不但没有借改制之机扩大权势，改制后，却落得个“兼差尽行撤去”的下场。更甚的是，清廷进一步借改制之名，要求袁将北洋六镇全部归入陆军部。袁世凯颇不甘心。奏请“所有第二、第四两镇拟请仍归臣统辖督练”。而谕批“现在各军，均应归陆军部统辖。所有第二、第四两镇著暂由该督调遣训练。钦此”。一为“督饬”，一为“暂归”，陶湘说：“设非主上生疑，何至如此？”可知袁的窘迫处境。