保甲养马者，自熙宁五年始。先是，中书省枢密院议其事于上前，文彦博、吴充言：“国马宜不可阙，今法马死者责偿，恐非民愿。”王安石以为令下而京畿投牒者已千五百户，决非出于驱迫，持论益坚。帝诏开封府界保甲愿牧马者听，仍以陕西所市马选给之。六年，曾布等承诏上其条约，凡五路义勇保甲愿养马者户一匹，物力高愿养二匹者听，皆以监牧见马给之，或官与其直令自市，毋或强与。府界毋过三千匹，五路毋过五千匹。袭逐道路外，乘越二百里者有禁。在府界者，免体量草二百五十束，加给以钱布；在五路者，岁免折变缘纳钱。三等以上，十户为一保；四等以下，十户为一社，以待病毙补偿者。保户马毙，保户独偿之；社户马毙，社户半偿之。岁一阅其肥瘠，禁苛留者。凡十有四条，先从府界颁焉，五路委监司、经略司、州县更度之，于是保甲养马行于诸路矣。
马端临曰：“熙宁五年所行者户马也，元丰七年所行者保马也，皆是以官马责之于民，令其字养。户马则是蠲其科赋，保马则是蠲其征役。”
臣按：此宋熙宁保马之法，大类今日两京畿、河南、山东编户养马之法，但宋人保甲养马自愿者听及以官马给之，且免其体量草束及折变缘纳钱，今日则论丁养马，丁及数者与之，不及数者足诸他户，不问其愿与否也，粮草、户役、征输如故。况宋人所谓保甲者不供他役，今日则科赋征役非止一端，而又于郡邑正佐之外加设以官，里社之外别立群长，民以一身而当二役，既为人而差，复为马而役，既供刍粮以给公家之用，复备刍秣以为官马之养，其害比宋为甚矣。假令百姓竭力破产以饲养马匹，官得其用，虽曰有损于民而实有益于官，今所养之马既皆小弱羸瘠，有之若无，驱逐数十里固已困惫矣，况用以出塞御戎乎？是官民胥失之也。夫养马之令，生必报数、死必责偿，一马之毙未偿而一马又毙，前岁之生未俵而嗣岁又生，生者岁增而供给愈难，死者日继而陪偿无已，民何以为生乎？今日两京畿、河南、山东之弊政莫此为甚，朝廷建国于北，借此数郡以为根本，而当无事之时首先困之而不为之拯恤，可乎？知治体忧深思远者，所当为之轸念也。伏惟圣明明见万里之外，仁同一视之中，况此根本重地，不出二三千里之外者乎？万乞留神听察，则宗社生灵不胜大幸。
哲宗嗣位，议者争言保马之不便，乃下诏以两路保马分配诸军，余数发赴太仆寺，不堪支配者斥还民户。元祐初，议兴复废监，于是诏陕西、河东相视所当置监，又下河北、陕西按行河、渭、并、晋之间牧田以闻，时已罢保甲、教骑兵而还户马于民，右司谏王岩叟言：“兵所恃在马，而能蕃息者牧监也。昔废监之初，识者皆知十年之后天下当乏马，已不待十年其弊已见，此甚非国之利也。乞收还户马，复置监如故，监牧事委之转运官而不专置使。今郓州之东平，北京之大名、元城，卫州之淇水，相州之安阳，鞁州之广平监以及于瀛、定之间栅塞草地疆画具存，使臣牧卒大半犹在，稍加招集，措置可定，而人免纳钱之害，国收牧马之利，岂非计之得哉？”
臣按：古今牧马之制，在官、在民二者而已，宋人始制牧监以牧马，是牧之于官，至其中世改以为户马保甲马之法，则是牧之于民也。牧之于官虽不能无害而犹得马之用，牧之于民非独有害而又不得马之用焉。昔王安石行新法而为户马之制，文彦博言于神宗不见用，至元丰时其弊一如彦博所言，神宗乃叹曰：“朕于是有愧于文彦博矣。”虽然，神宗虽知所愧而不能有所改，至哲宗乃罢之而复废监，百姓如释重负而出于水火之中。今日养马之政不幸驯致于熙宁之弊，诚能如元祐之改辕易辙，则此数郡之民感戴圣恩如天矣。
嘉祐中，置买马司于原渭州、德顺军而增为招市之令，后开熙河则更于熙河置买马司而以秦州买马司隶焉，又置熙河路买马坊、六岷州通远军等场。熙宁七年，诏知成都府秦延庆兼提举戎黎州买马以经度其事，未几罢之。元丰中，复命吕大防同成都府利州路转运司经制边郡之可市马者。
林駉曰：“监牧之置，圉师以蓄之，校人以视之，秣饲以时，部辖有方，则以渥洼之种耳，否则贵市于夷狄而贱弃于中国，此李觉之所以虑也。”
臣按：自唐以来，中国马不足往往与戎狄互市，然多费财用而实无益于用。宋南渡以后，失中原宜马之地，而所资以为战骑者求于西南夷，盖有不得已焉者。今世全得中原之地，凡西北高寒之所宜马之地皆为吾所有，苟制置得宜、牧养有道、典掌得人，又何患乎无马乎？患无其人耳。
神宗元丰四年，郭茂恂言：“承诏议专以茶市马、以物帛市谷而并茶马为一司，臣闻顷时以茶易马兼用金帛亦听其便，近岁事局既分，专用银绢钱钞，非蕃部所欲，且茶、马二者事实相须，请如诏。”奏可，仍诏以雅州名山茶为易马用，至是蕃马至者愈众。六年，买马司复置，兼茶事。七年，更诏以买马隶经制熙河财用司，经制司罢乃复故。自李杞建议始于提举茶司兼买马，其后二职分合不一。
林駉曰：“以摘山之利而易充厩之良，戎人得茶不能为我害，中国得马足以为我利，亦济用之良策也。”
臣按：唐、宋以茶易马，多是交互市于境外之夷，我朝于四川置茶马司一、陕西置茶马司四，以茶易马，设官掌之，盖取之我羁縻之土民，非若前代出境外而与蕃戎交易也。
高宗时，广西进出格马，上曰：“此几似代北所生，广西亦有此马，则马之良者不必西北可知。”上因论春秋列国不相通，所用之马皆取于中国而已，申公巫臣使吴与其射御教吴乘车，则是虽吴亦自有马，今必于产马之地而求之，则马政不修故也。
臣按：宋南渡以后，凡中国宜马之地皆为金有，然而张、韩、刘、岳之出战亦未闻其乏马。
建炎末，广西提举峒丁李棫始请市战马赴行在。绍兴初，隶经略司。三年，即邕州置司提举，市罗殿、自杞、大理诸蛮。其后又废买马司，以帅臣领其事。然诸蕃本自无马，盖又市之南诏，南诏今大理国也。
洪迈曰：“国家买马，南边于邕管、西边于岷黎，皆置使提督，岁所纲发者盖逾万匹。使臣、将校迁秩转资，沿道数十州，驿程券食、厩圉薪刍之费其数不赀，而江淮之间本非骑兵所能展奋。因读五代旧史，唐明宗问范延光内外马数，对曰：‘三万六千匹。’帝叹曰：‘太祖在太原，骑军不过七千；先皇自始至终，马才及万。今有铁马如是而不能使九州混，一是吾养士练兵之不至也。’延光对曰：‘国家养马太多，计一骑士之费可赡步军五人，三万五千骑抵十五万步军，既无所施，虚耗国力。’帝曰：‘诚如卿言，肥骑士而瘠吾民，民何负哉？’明宗出于蕃戎，犹能以爱民为念。李克用父子以马上立国制胜，然所畜止于此。今盖数倍之矣，尺寸之功不建，可不惜哉。且明宗都洛阳，正临中州，尚以骑士为无所施，今虽纯用步卒，亦未为失计也。”
臣按：古今马政，汉人牧于民而用于官，唐人牧于官而给于民，至于宋朝始则牧之在官、后则蓄之于民，又其后则市之于戎狄。惟我朝则兼用前代之制，在内地则散之于民，即宋人户马之令也；在边地则牧之于官，即唐人监牧之制也；而于川陕又有茶马之设，岂非宋人之市于夷者乎？请以今日国马之政言之，在内有御马监掌天子十二闲之政，以供乘舆之用，凡立仗而驾辂者皆于是而畜之，其牧放之地则有郑村等草场，其饲秣之卒则有腾骧等四卫。国初都金陵，设太仆寺于滁州，其后定都于北，又设太仆寺于京师，凡两淮及江南马政则属于南，其顺天等府暨山东、河南马政则属于北。其后又用言者，每府州若县添设佐贰官一员专管马政，在外设行太仆寺于山西、陕西、辽东凡三处，苑马寺亦三处，陕西、甘肃各辖六监二十四苑，辽东仅一监二苑焉。内地则民牧以给京师之用，外地则官牧以给边方之用，又于四川、陕西立茶马司五以茶易蕃戎之马，亦用以为边也。本朝国马之制大略如此，承平百年无大征伐，遇有征行随用随足，虽不至于大乏绝，然求其如前代之云锦成群则未焉。所谓官牧者，是盖唐人之四十八监、宋人之十八监之遗制也，然唐宋行之于内地，而今日则用之于边方焉。其蕃育生息虽不能尽如国初之盛，然惟马之用不足而已，而害未及于民，一旦按其已然之迹而振举其废弛之政，则祖宗之良法善政固在也。乞命本兵柄大臣讲求本朝故事及参究唐、宋之典，以济今日之所不及，遣知马政者勘实牧地，其有旧有而今为人所侵欺埋没者咸复其旧，或有山林原隰可以开垦以为牧地者开垦之，或附近州县有空闲地可以增置监苑者增置之，士卒有逃亡者则为之勾补，厩膰有未备者则为之修葺，所畜之马若牡多而牝少则为之添牝，孳生之牝其种有不良则为之求良，游牝去特必顺其时，腾放调养各有其法，俵散关换咸定其规，皆一一讲求其所以然之故与其所当然之则，立为一定之法，使之永远遵守，岁时遣官巡视，有不如法者坐以牧放不如法之律，必慎择其官而优宽士卒，必务臻实效而不为虚文，如此，则边圉得马之用矣。若夫所谓民牧者，是盖宋王安石新法之遗绪也，方宋神宗初行此法，文彦博极言其不可而不见听，其后大为民害，神宗有见愧彦博之言而深知安石之误，而亟罢之，是以在当时虽为民害犹未至于甚也，今日之弊，臣已详之于前矣，而所以为之处置者亦已具于“制军伍”之条之下焉。然所处置者特议以行于畿甸五郡耳，万一可以通行，请下兵部及两太仆寺查算天下马数，某布政司若干、某府若干、某州若干、某县若干，及查各府州县原先有无草场及没官空闲田地并可以为草场、马厩者，假如某县旧额民若干里、户若干、丁若干，某县原额马若干匹、群长若干人，既具其数，遣官亲临州县勘实以闻，然后因其已然之法而立为救弊之政，必不失其原额，必不拂乎民情，务使官得其用而民无其害，然后行之。请即一县言之，其县旧有里五十、群长千人、马千匹，今即就五十里之中择其乡村相依附处，或十村、五村为一大厩，村落相去远者或五六十家、七八十家为一小厩，每厩就其村居以有物力者一人为厩长，年老者一人为厩老，无力不能养马者数人为厩卒，每厩各设马房、仓囷及长槽、大镬，每岁春耕之候厩长遍谕马户，每领马一匹者种秆禾若干亩、料豆若干亩，履亩验之，有不种者闻官责罚，毋使失时，无田者许其分耕于多田之家，或出钱以租耕，收获之际，厩长及老计亩而收之仓囷之中，秆草料豆以饲马而豆之萁即以为煮豆之用，按日而出之，岁终具数以闻于官，若其马种即以在官之数充之，若其种非良许其售而换之必求其良，前此倒死未偿之马五分蠲其三，征其二以市马种，凡马始生则书其月日、别其毛色，使有所稽考，又令通晓马事者定为养马之式，镂板以示之，凡一岁游牝、腾驹、去特皆有其时，越其时者有罪，凡一日龁草、饲料、饮水皆有其节，违其节者有罚，其房膰必冬暖而夏凉，其牧养必早放而晡收，凡可以为马之利者无不为，凡可以为马之害者无不去，如此，则牧养有其道，其视各家人自为养者大不同矣。旧例，凡群头管领骒马一百匹为一群，每年孳生驹一百匹，不及数者坐以罪，请酌为中制，每骒马十匹止取孳生七匹，其年逾数者除以补他年欠阙之数，今年不足明年补之，其有种马倒死者即以驹足其数，本厩生牝多，许他厩闻官以牡来易，每厩兼畜驴骡，以马为准，牝马二十畜牡驴一、牝驴四，所生或驴或骡具数报官，官为造车，遇有搬运官物许于各厩起倩，无事之日本厩马户借用者听，按日计佣，收以为秣饲之用，每季本县管马官一行巡视，府官则岁一行，太仆寺官因事而行无定时，凡其马之壮老肥瘠逐月开具点视之，凡房宇有不如度、水草有不如法、刍豆有不及数、驰走有不如式皆为修葺、处置，违者治以置，是就民养之中而微寓以官牧之意，上不失祖宗之成法，下有以宽民庶之困苦，中有以致马政之不失。大略如此，虽然其间之委曲纤悉又在临时之因事制宜、补偏救弊也，若夫俵散、关换之法具有成规，官军领马骑操，遇有倒死责以追偿，是固足以为不行用心保惜者之戒，但马之给于官军者多系饿损并老弱羸疾者，及至官给草料多不以时，或马有不时之疾猝然莫救者亦往往有之，律文死损数目并不准除，然一军之产不满十百而一马之直多逾数千，倾家之所有不足以偿，甚至卖三子不足以偿一马，兴言及此，可伤也。请自今以后，给马与军必具其年齿、毛色、体质，或肥或瘠、或有疾或无疾，明具于帐，如齿逾十二或原瘦弱并有疾者不偿，惟以皮尾入官，若虽少壮而忽然有奇疾，先期告官及众所共知者亦在不偿之数（详见前卷马质条下），申明旧制，凡马军皆要攒槽共喂，如居隔远，秋冬之月皆俾就近攒喂，半夜以后本管头目亲行点视，草料有不如法及不及数者罪之，其关领草料则严为立法，不许变卖及将换易他物，买者、换者罪同，凡马倒死必责同伍互偿，若同伍之人知其马之老瘠疾病及其人弃纵不理雇倩与人、削减草料者，预先告官料理者免其共偿，如此，则人人爱惜其马，有不惜者人共责之而预得以调治之，则马无横死而人免陪偿矣，是非独以足乎马而亦有以宽乎军也。虽然，此内地官军骑操之马尔，至于边方之马所系尤大，与其得驽马而乘之以御敌，又不若不乘之之为愈也。盖骑战非中国所长，而中国之马比胡马为劣，以非长之技而骑下劣之马以角敌人之所长，非计之得也，请自今给马于军士，非良不与，而所与者必良，与之骑操而不倚之饲秣，宜于边城中择空闲地为厩，置长槽或十或五，随其广狭，不为定数，不分卫所队伍，因其近便而为饲养之所，选其老弱之卒、不堪战陈者专一喂养，置大囤以贮草，支大镬以煮料，每日遣官点视，晡时则检其所储，夜半则视其所饲，操练之日军士持鞍就彼鞁骑，无事之时轮番收放，逐名调习，或有瘦损疾病告官调治，如此，则马得所养而无损失之患，军得其用而免陪偿之苦矣。或曰今边城非一处，处处皆屯重兵，所骑之马安能皆得其良？窃考五代时，唐明宗与范延光所言者，李克用以马上立国制胜，所畜不过七千，今东起自辽东、西尽岷洮，其间历宣府、大同、延绥、兴庆、甘肃之境，边城万里，其马不翅数十倍矣，然牧马之数虽多，未尝以之临敌出陈，往往老死皂枥之间而责吾士卒之陪偿，人不幸而生于边界，天苦寒而地硗燥，物不生殖而人无蓄积，天下之人莫苦焉，既资其出力以为国防寇，又责其出财以为官偿马，以每岁所赐予之衣粮犹不足以偿其递年倒死之马匹，况望饱暖其妻子哉？则是无事之时无故以是不战之马而坐困吾得用之士卒，而使之失所离心，盖亦不思之甚也。昔人有言，帝王之师以万全为胜，中国之所以取胜于夷狄者以人不以马、以智不以力、以守不以战。臣愚以为，自今以后边境一以高城深池为固，扼其要害，塞其蹊径，来则拒之，去则不追，凡其制兵卒以步兵为正，以骑兵为奇，大率步十而骑二，步军一万骑兵二千，马非壮健不以给军，军非骁勇不以为骑，扼之使不得入而已而不遮其出，拒之使不敢来而已而不追其往，如此，则步兵无非良而马亦易于办矣。或者若谓马者兵之大用，兵非马决不能以制胜。吁，此论战兵非所以论兵之守也。所谓守者，我静而彼动，我逸而彼劳，我大而彼小，我众而彼寡，彼用其所长，我舍我之短而用我之长以制之焉，则彼进不得战而退可以回，自然屈服于我矣。臣愚无知识，辄敢肆其胸臆而妄为异议，伏望天地大量，悯其区区一念忧边爱民之诚。
以上论牧马之政（下）