反腐风暴永远是庞大的政治体制中的一阵凉风，是繁杂的政治活动中的一个内容而已。再周密的反腐法律，也只是现行“游戏规则”的组成部分之一。所以，我们不能脱离大的政治环境，把反腐败孤立出来谈。
乾隆朝越反越腐的疑问，要从政治制度中去寻找答案。尽管乾隆制定了一系列法律法规来预防、惩治腐败，他也推出了更多的制度，把官员们往腐败的道路上推。这些制度包括臣工贡献、皇帝出巡、议罪银、赔补亏空、官员公捐等。
臣工贡献就是达官显贵们向皇帝进贡，是“送礼”的文雅说法。在地方上任职的督抚要员们不定时地送给皇帝一些地方特产，可以联络感情，但要建立在自愿的基础之上。可雍正朝将“臣工贡献”定为一项制度，把它确定为地方督抚要员的一种政治义务。到乾隆时，乾隆皇帝更是把地方高官进献贡品的多少、好坏、周期长短，和他们的“忠诚度”联系在了一起。他的逻辑是：既然你口口声声说效忠皇上、为皇上尽心办事，就要在物质上有所表现。于是，乾隆把臣工贡献制度严密化、系统化，增加了直接向皇帝进贡的大臣的范围，并且默许一些中下级官员逾制、越级进贡；进贡的周期越来越短，之前一般是端阳、万寿、元旦的时候大臣们进贡，乾隆朝又规定上元、中秋等节也要进贡，而且平常要有“非例之贡”。仅有制度可循的，乾隆时期的天下总督每年进“例贡”一百八十三项、巡抚进“例贡”二百七十七项，这还不包括制度之外的“非例之贡”。
乾隆二十二年（1757），粤海关监督李永标、广州将军李侍尧进献了一批贡品，计有：“紫檀镶楠木宝座一尊、紫檀镶柄木御案一张，紫檀镶楠木五屏风一座，紫檀天香几两对，镶玻璃洋自鸣乐钟一座，镀金洋景表亭一座，镶玛瑙时辰表两块，黄猩猩毡五匹。”这次贡品送上之后不久，乾隆皇帝给二李发了一封圣旨：“此次所进镀金洋景表亭一座，甚好，嗣后似此样好看者多觅几件。再有此大而好者亦觅几件，不必惜价，如觅得时于端阳贡进几样来。”李永标、李侍尧两人敢不再送？敢不出去四处踅摸更“大而好”的西洋钟表？
进贡虽然是地方高官私人行为，但钱却是地方政府公款支出的。乾隆朝的闽浙总督伍拉纳就承认：“我们并不自出己资买办物件，乃婪索多银自肥囊橐。”比如，浙江巡抚福崧到任后，马上吩咐盐运使柴桢“代办”贡品，有玉器、朝珠、手卷、端砚、八音钟等件。这一次进贡花费白银三万八千余两，全都计在盐运司衙门的公款上。客观地说，如此频繁的进贡、如此昂贵的贡品，完全超出了地方督抚的经济承受能力之外，不得不逼着他们去违规、违法筹措资金，勒索下属、收取贿赂等等。
乾隆皇帝是聪明人，自然知道进贡给下面造成了巨大的压力。但他更关注封疆大吏们的忠诚度，他不在意贡品是怎么来的，而在意什么时候来、来的是什么。事实上，乾隆拿到的贡品太多，塞满了整个紫禁城，最后造成了仓储难题。他儿子嘉庆继位后，发现“内府所存陈设物件，充禼骈罗，现在无可收贮之处”。绝大多数贡品，乾隆压根就没看过，更没碰过，“所贡之物，视之真粪土之不如也”，直接扔到哪个不知名的角落去了。但是，嘉庆皇帝认识到了问题，还是继续让大臣们贡献“粪土不如”的贡品。这只能理解为皇权的自私了。
乾隆是中国古代出了名的喜欢出巡的皇帝。他在位六十年，外出巡幸超过了一百五十次，平均每年两次半还要多。皇帝走出紫禁城、到北京之外的地方看看，客观上有利于了解真实情况，还可以收揽人心、笼络官绅、整饬吏治等等。但乾隆的出巡过于频繁，且热衷游山玩水，地方官绅投其所好，不惜耗费巨资“接驾”。他们大兴土木，建造行宫，修葺园林，建设御道，搜罗奇珍异宝、文物古玩进献给乾隆。在富庶的江南地区，盐商等富裕阶层或者主动捐献，或者被官府勒索，承担了主要成本；而在经济欠发达地区，则完全是动用公款，压迫百姓来伺候乾隆。腐败官吏趁机中饱私囊。乾隆本人也承认此举劳民伤财，在晚年时说：“朕临御六十年，并无失德，唯六次南巡，劳民伤财，作无益害有益。”
议罪银，是指根据官员犯罪情节的轻重，缴纳相应数额的银子来免除一定的刑罚。封疆大吏犯了错误，缴纳从几百两到几万两不等的银子，以罚代法，或者被扣发一定时限的俸禄，作为惩戒，有一定的合理性。但乾隆把这个做法制度化、扩大化了，频繁地罚地方高官们银子，还允许督抚们提前缴纳一笔钱“备罚”。例如，浙江杭嘉湖道台王燧在负责西湖工程等事上，侵吞工程款，并有大量财产来源不明，总计查出有二十万两白银的不法财产，被“即行正法”。浙江巡抚王亶望负有领导责任，对王燧“唯言是听”、“不行参奏”，“自认罚银”五十万两。乾隆皇帝批示“只可如此”，对王亶望不加追究。乾隆利用地方督抚、盐运使、海关监督、织造等要职、肥缺的“过失”，通过公开的程序，或者干脆让亲信奴才“密谕”暗示，让犯错者、违法者“自行议罪”、主动缴纳议罪银，且金额越来越高。地方要员不堪重负。浙江巡抚福崧担任地方官多年，俸禄、养廉银和灰色收入丰厚，但历年来共罚银二十七万八千两，中间还连续多年被扣发养廉银，等于收入全无，只有支出。这让他如何维持体面的生活和工作，只能转嫁压力，勒索敲诈、挪用贪污，案发后被乾隆要求“自行了断”。
议罪银制度明显有法不依，加剧了清朝官吏的腐化。尹壮图等官员向乾隆指出过这项制度的弊端，认为此举让贪者有恃无恐、廉者无处容身，乾隆也认为其意见“固属不为无见”，但他在位期间就是没有废除此项制度。后人只能将此项制度也看作是皇权的自私。乾隆除了可以借此制约地方大员外，还能敛财。要知道，所有的议罪银不是缴到国库，而是进入内务府皇帝的小金库的。
府库亏空，是指官库钱粮实际情况与账面不符，甚至入不敷出、寅吃卯粮。这是清代社会普遍存在的问题，导致亏空的原因很多，有官员决策失误的原因也有自然灾害的原因，但主要还是官员贪污、挪用和挥霍造成的。乾隆时期的地方官员要进贡、要接驾、要罚钱，手头紧张就挪用官银，相互之间心照不宣，前后相继。大家都抱着侥幸心理，祈祷自己任内平安无事，亏空事发在谁的任上算谁倒霉。很多人还把黑手伸向早已千疮百孔的官库，贪污侵吞。乾隆时期，每一件贪污案揭露出来后，必然牵出案犯所在衙门的巨额亏空。乾隆治理亏空的做法是“赔补”，谁造成的亏空谁拿钱补上，难以确定责任的就由相关的官员按照职位高低、在任时间长短“照股分赔”。乾隆五十一年（1786）查出浙江省亏空十三万九千两官银，令前后三任巡抚富勒辉、雅德、福崧分赔。此举有一定的合理性，不能让贪官获利，要把财富物归原主。但是，亏空是历史积弊，不能让少数几个人承担责任，而且那几个人也赔不了那么多钱。怎么办？只能继续拆东墙补西墙，有的官员耗尽了做官的积蓄、祖先的遗产，变卖田地房屋，有的官员则一级级向下属衙门摊派，勒索银两，甚至敲诈贪污。不过，更多的官员干脆再次挪用公款，“赔补亏空”变成用官银赔官银，用新亏空来补上旧亏空。
乾隆本人也承认此举有可能让“廉者为贪者受罚”，但就是不取消赔补的做法，还将此举扩大化，将一些在财务上的“无着款项”也勒令相关官员赔补。比如乾隆四十七年（1782）镇压回民起义后查出“军需断难开销各款”，一共有二十七万七千两白银难以核实，勒令发生地的甘肃总督的俸禄和养廉银都扣二成，实发百分之八十，直到补足款项为止。这又是一项让地方要员不堪重负的制度。
最后，人们只知道老百姓要交苛捐杂税，却不知道乾隆时期的大小官员头上也有苛捐杂税，类似于公费摊派、强制捐款等。当时的说法叫“公捐”，乾隆强制要求官员为某事捐钱。比如乾隆下江南，官员要捐款凑份子；比如修建海塘、河工，举办庆典、征伐，官员也要捐钱。浙江省改筑大石塘工程，缺口银子二百万两，乾隆令浙江全省官员捐出一半的养廉银，分二十年捐完。福建省也照此办理，不过因为浙江海塘毕竟和福建关系不大，福建官员只要捐十年就行了。乾隆五十五年（1790），乾隆皇帝要办“八旬万寿庆典”，内外大小臣工纷纷“踊跃捐款报效”，共计捐款一百一十四万四千二百五十七两白银。其中在任的二十六位地方督抚，人均捐款超过三万两。各级官员“自请捐廉”，但钱也不是自己出，照样用各种手法转嫁压力。
在这些制度高压之下，封疆大吏们不可能保持廉洁，不得不勒索、挪用，把腐败的压力转移到下级官员头上，最终导致整个地区、整个系统的集体腐败。进入官场的任何一个人，“独善其身”只能是美好的幻想。聪明如乾隆者，都发现了问题，有的人是无力改变，而乾隆是不想改变。因为除了官员的廉洁与否，他还看重其他内容，其他更重要的内容。